经合组织经济调查：土耳其2025
原文信息
【标题】OECD Economic Surveys: Türkiye 2025
【日期】April 10, 2025
【机构】经济合作与发展组织（OECD）
【作者】OECD
【链接】https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2025/04/oecd-economic-surveys-turkiye-2025_fa62886d/d01c660f-en.pdf
编译信息
【译者】赵婧（上海外国语大学中东研究所）
【期数】第467期
【日期】2025年4月27日
【内容提要】报告认为，土耳其过去十年经济增长迅速，但传统增长模式难以继续，应转向更可持续的增长路径。报告围绕以下四大领域深入分析了土耳其当前的经济状况和面临的挑战，并就未来发展提出建议——在宏观经济稳定方面，土耳其面临高通胀和财政赤字，建议维持紧缩货币政策，提高税收效率和扩大税基；在女性劳动参与方面，土耳其女性劳动参与率在OECD国家中处于最低水平，建议扩大早期儿童教育与保育的可及性，推广共享带薪育儿假，完善劳动市场法规和政策；在绿色转型方面，土耳其应实施有效的碳定价机制，逐步淘汰煤炭使用，提升可再生能源发电比例，以及加强森林管理；在创新力与竞争力提升方面，土耳其应鼓励技术创新与扩散，优化劳动力技能，强化商业活力。
一、引言
在过去十年里，土耳其一直是经合组织中经济增长最快的国家之一，劳动力市场得到改善，社会成效显著。然而，土耳其与经合组织其他成员国的收入差距仍然较大，女性劳动参与率较低，传统的经济增长动力正在减弱。本报告认为，土耳其应维持稳健的宏观经济政策，提高女性劳动参与率，加强绿色转型，提升经济创新力和竞争力。
二、稳定宏观经济：巩固政策框架以促进可持续增长
土耳其经济在2022年和2023年快速增长，增长率分别达到5.3%和5.1%。在扩张性财政政策和货币政策的推动下，土耳其消费支出达到了历史新高。然而，这些政策带来的是不可持续的发展，造成了显著的内部和外部失衡，包括通货膨胀高企、经常账户赤字扩大以及里拉贬值等。2023年5月选举后，政府启动宏观经济政策正常化，财政和货币政策转向紧缩，以稳定金融市场、增强信心并减少不确定性。
货币政策收紧。土耳其中央银行（CBRT）逐步将政策利率累计提高了41.5个百分点，在2024年3月达到了50%。鉴于通胀预期下降和利率上升，实际远期利率从负转正，并且显著超过了潜在的GDP增长。此外，里拉和外汇存款的存款准备金率也有所提高。央行预计，在紧缩的货币和财政政策下，通胀率将在2027年降至10%以下，并接近5%的目标水平。由于金融和货币政策的可信改进，对央行独立性的信心有所增强，投资者情绪有了积极变化。紧缩性货币政策初见成效，经常账户赤字缩小、汇率稳定、国际储备转为正值，然而外部融资需求大、外债到期压力等风险仍然存在。
财政政策调整。土耳其政府计划在未来几年大幅削减财政赤字，支出方面，将通过减少资本支出和转移支付来实现更大的赤字削减；收入方面，预计引入最低企业税和取消各种税收豁免，提高存款、基金、外汇保护存款和某些证券的预扣税税率，在打击非正规经济的同时提高税收征管绩效。有计划的赤字削减有利于增强市场信心、构建应对潜在危机的财政缓冲以及稳定宏观经济，其最终成功取决于与货币政策和结构性政策的有效协调。
税收政策改革。土耳其税收和福利系统的再分配能力较弱，其市场收入的基尼系数在OECD中排名第二，可支配收入的基尼系数排名第三。这反映了不利于包容性增长的公共财政结构，即社会福利所占比例相对较低，劳动收入征税高度依赖统一的社会保障缴费。为解决这些不平等问题，政府应扩大所得税和社保网络的覆盖范围，同时提高税收制度的效率。非正规和半正规就业在土耳其普遍存在，导致了企业所得税和个人所得税的税基减少，政府已认识到并强调了减少非正规就业和逃税以扩大所得税和增值税税基的重要性。此外，土耳其的增值税系统复杂，存在大量豁免和特殊税率，导致税收收入低于潜在水平。简化增值税制度、扩大税基并减少特殊税率数量，将有助于提高税收效率。
三、提升女性劳动参与：促进性别平等并释放经济潜力
近年来，土耳其在提升女性劳动参与方面取得了一定进展，但与OECD平均水平相比仍有较大差距。2013年至2023年期间，土耳其15至64岁女性劳动参与率从33.8%上升至40.9%，而同期OECD平均水平从62.5%提升至66.7%。女性劳动参与率低加剧了性别不平等，还限制了国家的经济增长潜力。
多重因素制约。一是不平等的家务分配。土耳其女性在家务劳动上花费的时间远多于男性，平均每天比男性多出4小时，是OECD平均水平的两倍。二是不均衡的育儿责任。在土耳其，96%的母亲承担着主要育儿者的角色，而父亲仅为2%。三是保守的观念和规范。52%的土耳其人认为男性应比女性获得更多的就业机会，48%的人认为男性更适合担任企业高管，53%的人认为母亲工作时孩童将遭遇照顾不周。
多元路径解困。一是扩大早期儿童教育与保育（ECEC）的可及性。研究表明，可负担的育儿服务能够显著改善女性就业情况。土耳其3−5岁儿童的入学率从2005年的28%上升到2022年的48%，但与OECD平均水平相比仍有较大差距。目前，土耳其仅将GDP的0.3%分配给ECEC服务，而OECD平均水平为0.8%。土耳其须进一步增加公共投资，扩大ECEC的容量和供应，这不仅能有效促进女性就业，还能带来可观的经济和社会回报，土耳其人均收入将提高近6%。二是完善劳动市场法规和政策。在土耳其，雇佣结构较为僵化，如严格的全职要求、固定的工作时间、有限的远程或兼职工作机会，不灵活的安排常常迫使女性退出就业市场，或者转向非正式的不稳定工作。土耳其应考虑放宽对固定期限和临时工作合同的限制，以促进女性进入劳动力市场；同时，改善税收法规、灵活工作机制、增加预算决策中的性别考虑，并实施与ECEC政策相协调的全面育儿假。
四、绿色转型：迈向2053年碳中和
土耳其面临着严峻的气候变化风险和减排挑战。土耳其过去100年气温上升超过2°C，升温速度超过其他OECD国家。土耳其的碳排放增长速度相对快于其他国家，根据耶鲁环境绩效指数，其过去十年的碳排放轨迹排名第117位。尤其是，土耳其对煤炭的依赖并未减少，2023年进口煤炭发电量达到历史新高。
加强气候行动。2021年，土耳其在环境、城市化与气候变化部下设立气候变化司，同年批准《巴黎协定》，并于2023年发布了修订版的国家自主贡献（NDC）。新版国家自主贡献提出，到2030年，与“一切照旧情景”相比，温室气体（GHG）排放量减少41%，并确认了2053年碳中和目标。2024年，土耳其发布了两份战略与行动计划（SAPs），就2030年前的气候减缓与适应行动作出规划；在同年11月的气候大会（COP29）上，土耳其发布了2053年长期气候战略，整合此前各项气候行动计划，列出了2030年、2035年和2053年若干中期与部门目标。2025年，土耳其大国民议会将讨论审议首部气候法案，以期将气候行动纳入法律范畴。
有效的碳定价。碳定价不仅能为各类经济主体提供正向激励，还能帮助土耳其应对欧盟绿色新政及其碳边境调节机制（CBAM）的影响。目前，土耳其主要通过道路运输的燃料消费税间接对碳定价。与其他OECD国家相比，土耳其的有效碳税率相对较低，且超过2/3的能源使用未被征税。基于多项关于碳定价的研究，土耳其政府决定采用碳排放交易体系（ETS），并计划在其中期计划（MTP 2025−2027）中完成相关法律框架的制定。碳排放交易体系的细节，如适用范围、总量上限和时间表等，将在2025年《气候法》的实施过程中予以明确，同时还将明确负责监管该体系的碳市场委员会的相关细节。碳定价机制的实施迫在眉睫，因为欧盟将在2026年引入CBAM，据估算这可能使土耳其每年损失25亿欧元。如果土在2027年实施每吨20欧元的碳价，并逐步提高至2032年的每吨50欧元，则其损失将减少2/3，并且可以获取部分原由欧盟筹集的收入。
电力生产脱碳。逐步摆脱化石燃料不仅有利于实现减缓目标，同时能够改善能源安全，并且带来健康益处。目前，土耳其的能源消费碳强度较高，2022年煤炭和天然气发电占比分别为35%和23%。为实现净零目标，土耳其不应再新建燃煤电厂，效率最低的燃煤电厂应在2030年前关闭，剩余电厂在2040年前关闭或改造。同时土耳其应加速扩大风能和太阳能的利用，以摆脱对化石燃料的依赖。土耳其可再生能源电力生产占比从2010年的26%增加至2024年的46%，期间建成了12.5吉瓦的风电装机容量和19.9吉瓦的太阳能装机容量。为了加快风能和太阳能的部署，土耳其还应改进现有财政激励措施，并为转型中的脆弱群体提供援助和支持。
五、创新与经济竞争力：突破中等技术陷阱
土耳其经济增长的传统驱动力，如资本积累和人口红利，正在逐渐减弱，且近年来生产率增长放缓，低于OECD平均水平，国际竞争力遭到削弱。此外，土耳其的产品和服务集中在中等技术领域，高技能制造业和服务业的竞争力不足。为实现经济持续发展，须加强创新能力，促进新技术扩散，优化劳动力技能，增强商业活力与市场竞争。
鼓励技术创新和扩散。土耳其对研发（R&D）的总体支持已与OECD平均水平相当，从2006年占比GDP的0.03%增加到2021年的接近0.23%，包括直接资金、税收激励和公共采购帮助等。自2021年起，土耳其科学技术研究机构（TÜBİTAK）对受支持的项目实施商业化监控流程，不过更多的评估工作需要展开，可参考借鉴英国的“卓越研究框架”。还有证据表明，土耳其的研发税收激励措施确实提高了商业部门的研发强度，但有效性有限。未来应针对那些具有更高创新能力和发展潜力的企业提供研发支持，并特别关注税收激励对初创企业的有效惠及。
优化劳动力技能。土耳其高等教育率虽在提高，但毕业生数量和质量仍无法满足市场需求。政府正在通过诸如METEK Ⅲ等项目推进举措，以提高毕业生的技能水平和减少技能错配；教育部向在校生提供毕业生劳动力市场的数据分析，为学生专业选择提供有效信息。同时，政府注意到加强终身学习的重要性，高等教育机构开设继续教育中心，教育部公共教育中心为成年人提供技能培训，数字化平台和远程学习也在建设和启动中。此外，政府还采取若干措施吸引高技能移民，如为高学历外国人及其家属签发长期有效工作许可，作为每年续签居留许可的替代方案。
强化商业活力与市场竞争。土耳其在减少企业程序负担方面还有改进空间，尚未采用OECD国家普遍采纳的“沉默即同意”（“silence is consent”）原则来发放许可证和执照。土耳其应采取措施促进国际国内竞争，包括开放能源、交通和服务业领域的竞争，放松专业服务方面的监管，以及减少关税和非关税壁垒。土耳其还应提升破产制度的效率，帮助企业和相关人员平稳过渡。目前缺乏的是早期预警机制，如培训企业评估自身财务状况，对陷入困境的公司提供财务和债务咨询。此外，须改善政府治理，确保法律和规则的透明度与一致性，增强投资者信心。
六、总结与建议
综合以上分析，OECD对土耳其未来经济发展提出四点关键建议：第一，审慎的宏观经济政策有助于经济可持续增长。从长远看，要改善公共财政，就必须提高消费税的效率，扩大所得税的税基，并加强社会援助。第二，提升女性劳动参与率有助于经济均衡发展。为了减少女性就业障碍，必须扩大可负担的儿童早期教育与保育服务，完善育儿假的使用，识别并应对法律和政策差异化影响。第三，系统性脱碳和有效的碳定价。为实现2053年碳中和目标，必须减少煤炭使用和对其他化石能源的依赖，合理运行碳排放权交易机制，同时加强对气候变化的适应，尤其注意野火风险。第四，加强创新驱动和提升劳动力技能。在人口红利消失后，加大技术研发投入、提升劳动力素质和素养以及适度放宽商业监管，是促进经济增长的必经路径。
（本简报仅提供参考译文，以作交流之用，文中陈述和观点不代表编译者和编译机构的立场。如需引用，请注明原文出处。）
