从“冲突管理”到“战略协同”：
伊拉克在巴格达峰会中错失的外交契机
原文信息
【标题】أضاع العراق فرصة الانتقال من إدارة الخلافات إلى بناء توافقات إستراتيجية في قمة بغداد
【日期】May 31, 2025
【机构】沙特阿拉伯海湾研究中心（GRC）
【作者】伊赫桑·沙马里教授（أ. د. إحسان الشمري）
【链接】https://araa.sa/index.php?option=com_content&view=article&id=7754&catid=4851&Itemid=172
编译信息
【译者】马鹃（云南大学西南亚研究所博士研究生、开罗大学访问学者）
【校对】姚继德（云南大学西南亚研究所、伊朗研究中心教授）
【期数】第479期
【日期】2025年6月13日
【内容提要】文章系统分析了2025年巴格达阿拉伯首脑会议的筹备背景、政策议程与区域互动逻辑，揭示出伊拉克在主办过程中面临的结构性约束，特别是在国内政治分裂、协调能力薄弱与敏感议题立场分歧等方面的挑战。文章指出，伊拉克试图借峰会彰显其重返阿拉伯核心圈的政治意愿，但叙利亚总统参会引发的争议、执政联盟内部分歧与社会抗议升级，导致协调困难，最终致使叙方缺席。同时，伊方未能妥善应对与科威特的边界争议，进一步削弱其外交信誉。沙特通过“海湾—美国”峰会率先主导地区议程，伊朗军方高层突访巴格达则引发对其外交独立性的质疑。尽管伊方提出涵盖18项内容的区域倡议，试图展现建设性角色，但在巴以冲突与“伊朗干涉”等敏感议题上立场暧昧，削弱其协调与引领能力。《巴格达宣言》未能实现实质性突破，仅延续以往的外交措辞与原则性表述，凸显伊拉克在主导区域事务能力上的结构性掣肘。
2025年5月在巴格达召开的第三十四届阿拉伯国家首脑会议，构成阿拉伯集体行动体系中的一个关键节点，不仅成为检验成员国对《阿拉伯联盟宪章》承诺程度的重要契机，也彰显了该组织在协调区域议题与推动集体政策制定方面的制度潜力。峰会的召开被寄予重振阿拉伯地区秩序能动性的战略期待，尤其是在当前国际与地区格局剧烈演变、权力结构加速重组的背景下，其象征意义与现实挑战交织并存。
在此背景下，伊拉克基于对自身阿拉伯身份与地缘角色的重新定位，于2022年阿尔及利亚首脑会议期间主动提出主办本届峰会。此举不仅意在通过承办高规格的区域性外交平台强化其在阿拉伯世界中的存在感与政策参与度，更旨在彰显其推动地区团结、重塑地缘枢纽角色的政治意愿。
巴格达峰会的特殊性
时隔13年，阿拉伯国家首脑会议再次在巴格达召开。然而，与2012年的峰会相比，2025年第三十四届峰会所处的区域与国际环境已发生深刻变化，使本届会议更具特殊性：
第一，峰会召开正值中东地区面临加速重构的地缘战略格局，尤其是在美国与以色列推动“新中东”构想的背景下。该构想意图重绘地区权力分布图，涵盖多个阿拉伯国家，但由于其内容与路径尚不明晰，引发了区域内广泛的不确定性与战略焦虑，进而促使阿拉伯国家需就此展开协调应对，以维护集体利益与区域自主性。
第二，峰会召开之际，伊朗在叙利亚、黎巴嫩和也门的地区性扩张战略遭遇系统性挫折，仅在伊拉克仍维持相对影响力。这一变化造成了显著的地缘政治真空，增加了非阿拉伯区域行为体介入的可能性，从而对阿拉伯安全构成潜在挑战。
第三，阿拉伯国家内部的政治变迁也为峰会赋予新的议题维度。叙利亚政权更迭后的过渡期亟需外部支持，黎巴嫩因真主党失势而重回国家主导轨道，也门局势因胡塞武装受挫而逐步开启政治解决进程。这些转型中的国家在阿拉伯集体决策机制中的地位与政策立场正发生动态调整，直接影响其在本届峰会中的作用与走向。
第四，峰会召开时间与美伊之间围绕核协议及地区问题的谈判同步进行，谈判是否将达成全面协议或转向军事对抗，均可能对地区稳定与阿拉伯国家战略选择产生重要外溢效应。因此，巴格达峰会亦被视为评估美伊谈判走向及其区域影响的关键平台。
伊拉克将本届阿拉伯首脑会议的召开视为重塑国家形象与战略定位的重要契机。会议的主办不仅承载着对国家正常化的期待，也体现了伊拉克试图突破传统刻板印象，呈现其作为致力于深度融入阿拉伯集体机制、强化区域协同性的积极形象。在内部政治层面，伊拉克主导政治力量将此次峰会视为争取阿拉伯世界广泛认可的手段，尤其是在部分国家此前对伊拉克重返阿盟表达过不同立场的背景下，峰会的顺利举行有助于凝聚区域认同与合法性。在更广泛的外交战略维度上，伊拉克意图通过主办此次峰会，向西方国家释放其“政治恢复力”与“外交功能性”正在增强的信号。伊拉克试图通过展示其在冲突调解、对话机制建设及阿拉伯—区域国家沟通协调方面的能力，提升其在多边体系中的外交能见度与功能性角色。
巴格达峰会的前期挑战
巴格达主办的第三十四届阿拉伯国家首脑会议在筹备阶段面临多重结构性与政治性挑战，不仅反映出伊拉克国内政治格局的高度分裂，也暴露了其在区域外交协调与政策整合方面的能力局限。此次峰会在阿拉伯峰会史上首次引发公开的国内政治争议，凸显出地区性外交议题在伊拉克国家政治议程中的高度敏感性与政治张力。
执政联盟“协调框架”（Coordination Framework）内部部分派系公开反对峰会召开，理由是部分阿拉伯国家领导人可能缺席，进而质疑峰会的政治正当性与实际成效。尽管政府已基本完成后勤准备与组织工作，但上述表态实质上构成对峰会合法性与必要性的间接否定，反映出执政集团在对外政策方向和外交定位上的深层分歧。这种内部分裂显著削弱了政府对峰会筹备过程的组织动员能力与政治整合效能，进一步加剧了外界对其作为主办国协调能力的质疑。
本届峰会争议最为集中的问题，是是否邀请叙利亚总统艾哈迈德·沙拉出席。对于总理穆罕默德·苏丹尼而言，沙拉的出席不仅具有高度象征意义，更被视为伊拉克重塑其在阿拉伯体系中的中介角色、推动叙利亚政治过渡合法化的重要契机。然而，该决定在伊拉克内部引发激烈反弹。部分虽与苏丹尼结盟、但政治立场偏向亲伊朗的力量，普遍认为沙拉的出席意味着对其政治合法性的背书，明显背离此前政府及其盟友对叙方立场的批评态度，此种政策转向被视为对伊拉克外交连贯性与一致性的挑战。
这一分歧迅速从政治领域蔓延至社会空间。自巴士拉爆发反对沙拉访问的抗议活动后，巴格达亦传出拟组织更大规模示威的消息。同时，亲武装派系的极端言论在社交媒体上广泛传播，进一步加剧了对外界的负面观感。相关舆情被部分阿拉伯国家解读为伊拉克社会对峰会整体持抵触态度，从而动摇了其原定的参会计划。
最终，沙拉因担忧政治与安全风险升级，决定不出席此次峰会。这一缺席不仅反映出伊拉克当前对外政策面临的多重掣肘，也削弱了会议的包容性与代表性，损害了巴格达作为东道国在阿拉伯世界中的外交信誉。更重要的是，此事暴露出伊拉克在外交战略制定中仍受制于国内政治张力，难以形成统一、稳定的区域对话框架，进而影响其在多边机制中的功能性角色。
鉴于峰会召开临近伊拉克议会选举，巴格达阿拉伯首脑会议在筹备与宣传过程中逐渐被政治化，演变为政府与政党争夺政治筹码、塑造议程主导权的工具。尽管阿盟峰会本属成员国履行年度义务的一部分，政府却将其解读为总理穆罕默德·苏丹尼外交斡旋的成果，试图借多国领导人出席强化其政治形象并提升连任机会。
这一叙事引发执政联盟内部强烈反弹，特别是“协调框架”内的什叶派派系及其背后的亲伊朗武装组织，批评政府为争取阿拉伯国家支持作出不当让步，损害国家立场。这些派系历来被视为伊拉克重返阿拉伯秩序的主要阻力，其抵制进一步激化了政府内部裂痕。
在此背景下，峰会不再仅为外交事务，而成为衡量苏丹尼政治资本的试金石：政府视其为连任杠杆，而盟友则藉机削弱其声望，特别是在其因反腐乏力、治理失效、公共服务恶化等问题导致民意支持持续下滑的背景下。
在阿拉伯峰会召开的前两日，伊朗圣城旅指挥官伊斯梅尔·卡阿尼突访伊拉克，被广泛视为伊朗持续干预伊拉克事务的象征性表达。此访时机敏感，政治含义突出，直接冲击伊拉克政府试图借主办峰会向阿拉伯尤其是海湾国家传递开放与协调信号的努力。对长期受伊朗地区政策影响的部分阿拉伯国家而言，该行为带有明显挑衅意味，削弱了伊拉克作为“中立主办方”的可信度，并引发对峰会政治背景的广泛质疑。尽管卡阿尼此行目的未明，但其象征效应在地区政治中高度外溢，构成干扰伊拉克外交部署与峰会氛围的关键变量。可以确认的是，此举客观上削弱了苏丹尼政府重塑国家形象、修复与阿拉伯国家关系的努力，也进一步暴露出伊拉克在区域外交中因外部势力干预所面临的结构性困境。
美国总统唐纳德·特朗普在巴格达阿拉伯峰会召开前对沙特的访问，成为伊拉克在筹备外交议程过程中面临的最严峻外部挑战之一。伊拉克原拟在峰会中提出涵盖巴勒斯坦问题、叙利亚政治转型、黎巴嫩治理支持及美伊谈判前景等多项政策倡议，藉此重塑其地区角色。然而，沙特在特朗普访问期间通过多层次、高效率的外交活动，显著重塑了地区议题优先序列，有效压缩了伊拉克的议程空间与倡议主导权。
沙特取得的一系列关键成果包括：推动美国全面解除对叙利亚的制裁、促成特朗普与叙利亚总统艾哈迈德·沙拉的直接会晤，以及成功敦促美方向以色列施压，推动加沙停火与公正解决巴勒斯坦问题。此外，沙特亦在美伊之间发挥非正式调解作用，意图缓解地区紧张局势，并通过深化对美经济合作，巩固其作为华盛顿关键经济伙伴的地位。
在此背景下，巴格达峰会的政治能见度与外交能动性明显受限。沙特通过双边互动及“海湾—美国”峰会平台，率先形成具有战略深度的外交成果，使得伊拉克所提出的多边倡议在内容与形式上相对边缘化。对此，伊拉克外交部长公开表示：“特朗普总统此行意义重大，我对沙特兄弟的成功组织表示敬意。海湾—美国峰会所达成的决策，有助于推动地区整体利益发展。”在伊拉克官方表述中，巴格达阿拉伯峰会与利雅得主办的“海湾-美国”峰会被并置为当前区域治理的双重支柱，强调两者在功能定位上的互补性而非对立性，试图缓解议程主导权弱化所带来的政治冲击。
巴格达方面亦清楚认识到，沙特在推动阿拉伯集体行动中的外交成果，为其自身在峰会期间提出议程与倡议创造了相对有利的外部环境。因此，沙特阶段性的外交成功不仅未构成伊拉克的竞争性压力，反而在一定程度上为其实现政策目标提供了结构性支撑。
2023年在沙特召开的吉达峰会被广泛视为阿拉伯首脑机制运作的成功范式，展现出较高的政治协调能力与制度执行效率。会议在推动集体行动、达成共识决策与提升地区团结方面取得实质性成果，同时在组织流程与礼宾规范上确立了高标准。
伊拉克总理穆罕默德·苏丹尼首次以国家元首身份出席该次峰会，标志其对区域多边外交机制的正式介入。吉达峰会不仅显著提升了伊拉克在阿拉伯集体外交中的可见度，也为其主办2025年巴格达峰会提供了制度性参照与操作性经验。
基于此，伊拉克政府在后续筹办巴格达峰会过程中，明确将吉达峰会视为参照标准，力图在后勤保障、外交动员、议题设置与政策倡议等方面实现对标。尤其在提升国家首脑层级参与度、提出具有区域共鸣的政策主张方面。
因此，吉达峰会不仅构成伊拉克重申其阿拉伯身份的路径引导，也对苏丹尼政府形成绩效层面的政治约束，使其在筹办巴格达峰会时面临“象征性对等”与“议程可比性”带来的战略压力。
成果评估与结构性制约
苏丹尼政府深知，峰会的成效在很大程度上取决于阿拉伯国家领导人的出席层级，以及伊拉克在会议上所提出的议题与倡议能否形成广泛共识，并在闭幕声明中实现制度性表达。然而，阿拉伯国家高级别领导人普遍缺席，显著削弱了峰会成果的政治权威与象征意义，致使伊方对峰会成效感到失望，并对整体外交筹划进行反思。
多数分析认为，围绕叙利亚总统艾哈迈德·沙拉参会问题引发的争议，是导致部分国家降格参与的关键因素之一。沙拉最终缺席，在一定程度上加剧了区域内部分裂。此外，伊拉克在筹备期间未能妥善处理部分结构性争议，特别是与科威特有关的海上边界划界问题及其对《阿卜杜拉湾航行管理协定》批准决定的撤销，进一步暴露出其在化解双边纠纷和履行区域责任方面的能力不足，削弱了其作为峰会主办国的协调能力与制度可信度。
尽管伊拉克试图通过在巴格达峰会期间提出涵盖18项内容的“综合阿拉伯倡议方案”以彰显其在区域事务中的积极姿态与建设性角色，然而总理穆罕默德·苏丹尼在若干敏感议题上的处理却暴露出显著的外交掣肘。一方面，伊拉克政府对“两国方案”作为解决巴以冲突的基本路径持保留态度；另一方面，在谴责伊朗干涉阿拉伯国家内政及应对部分亲伊朗武装组织对海湾国家安全构成威胁的问题上，亦表现出立场模糊与措辞回避。这些分歧不仅削弱了伊拉克作为轮值主席国在塑造阿拉伯集体立场中的协调能力，也引发外界对其在阿拉伯集体机制中角色定位与政策一致性的广泛质疑。
上述表现使本届峰会成为检验伊拉克是否具备实质性融入阿拉伯制度体系意愿与能力的重要拐点。虽然最终通过的《巴格达宣言》延续了对传统议题的外交表达，包括重申对巴勒斯坦问题的支持、呼吁推动加沙停火与人道援助、支持叙利亚应对多重危机、关注利比亚局势发展、支持也门合法政府及认可黎巴嫩政治进展等，但整体基调依然延续以往阿拉伯峰会的外交惯性，未能在机制构建或政策协同层面取得实质突破。
尽管苏丹尼在会中强调应以本届峰会为契机，推动伊拉克重塑其阿拉伯身份，并将国家发展战略与区域合作逻辑对接，然而从会议实际成效来看，峰会更凸显出区域结构性分歧与东道国外交能力受限之间的张力，而非构成议题突破或区域整合的战略转折点。
2025年巴格达阿拉伯峰会原本为伊拉克提供了重塑其地区角色的重要战略机遇，也为推动阿拉伯峰会议程的体系性重构、改革《阿拉伯联盟宪章》及其执行机制提供了潜在平台。在阿拉伯地区面临多重结构性挑战的背景下——包括成员国间矛盾加剧、外部干预深化、跨境安全风险扩散以及国际秩序加速重构——推动阿盟机制从“冲突管理”向“战略协同”转型，已成为区域合作的关键议题。
然而，伊拉克政府在筹备过程中未能有效回应上述转型需求，反而将重点置于峰会的形式演绎与象征性成果的营造，忽视了议程设置能力与政策倡导意愿的制度化表达，从而错失了确立区域政策主导权的重要窗口期。
尽管伊方试图通过主办峰会重申其阿拉伯身份，塑造“中立调和者”的区域形象，并重新融入地区多边机制核心，但其国内政治分裂、教派矛盾及安全局势依旧严峻，叠加在多项关键地区议题上的外交缺位，尤其是在2023年10月7日事件后阿拉伯国家对以色列立场演变的背景下，使其政治代表性与外交动员能力受到严重削弱。
最终，巴格达峰会因缺乏实质性议题突破与制度性成果输出，被广泛视为一场形式大于内容的外交事件，未能有效发挥区域共识构建平台的应有功能，也暴露出伊拉克在主导区域事务能力上的结构性掣肘。
（本简报仅提供参考译文，以作交流之用，文中陈述和观点不代表编译者和编译机构的立场。如需引用，请注明原文出处。）
