海合会国家的气候外交：影响力与权力工具

 原文信息

【标题】Climate Diplomacy of the Gulf Monarchies: Means of Influence and Power Tool

【日期】May 13, 2025

【机构】法国国防部国际关系与战略事务总局（DGRIS）

法国国际关系与战略研究所（IRIS）

【作者】国防与气候观测站（The Defense and Climate Observatory）

【链接】https://defenseclimat.fr/wp-content/uploads/2025/05/ObsDefClim_2025_05_8_Gulf_Note_EN.pdf

 编译信息

【译者】包澄章（上海外国语大学中东研究所）

【期数】第481期

【日期】2025年6月15日

【内容提要】报告聚焦海合会国家在气候行动上的积极转向，认为海合会国家正在将气候外交作为实施外交政策和提升国际影响力的有用杠杆。报告首先指出，海合会国家面对气候危机具有较强的敏感性和脆弱性，尤其碳与能源密集型经济极易受到气候变化的不利影响；其次，海合会国家对多边气候谈判的态度由拖延阻挠逐渐转向积极参与，当前六个国家在气候互动中的具体角色和策略存在差异，沙特和卡塔尔是适应规则的“规则塑造者”，阿联酋是遵守规则的“规则促进者”，阿曼、巴林和科威特则是较为被动的“规则接受者”；再次，海合会国家在对非外交中日益重视气候议题，包括在多边场合维护共同利益，在双边层面提供绿色发展援助和气候紧急救援等，不过其碳信用项目也被指责是新型“碳殖民主义”；报告最后对法国与海合会国家开展气候外交提出了政策建议。

一、引言

海湾六国自20世纪80年代开始关注环境议题，但与经济多元化和能源外交相关的气候行动在21世纪初才真正加速。近十多年来，海合会国家在全球气候治理体系尤其是《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）缔约方会议（COP）中的参与度和活跃度显著提升。海合会国家在气候议题上的积极转向凸显了两大关键点：其一，海合会国家已深刻意识到气候变化带来的风险，包括生态环境层面和社会经济层面；其二，海合会国家认识到气候行动能够作为外交政策和影响力的杠杆，助力本国在国际权力博弈中巩固和提升地位。总体来看，海合会国家综合运用软实力（外交、合作与发展援助）和硬实力（经济压力或军事能力的部署）来塑造和施展气候影响力。

二、阿拉伯半岛的气候危机与脆弱性问题

首先，海合会国家的碳与能源密集型经济易受气候变化的负面影响。20世纪50至70年代，阿拉伯半岛掀起了石油公司的国有化浪潮，1968年阿拉伯石油输出国组织（OAPEC）成立，对国家资源的掌控推动海合会国家经济快速发展，经济活动主要围绕化石能源展开。与此同时，海湾六国因移民潮人口迅速增长。在70年代，地区冲突与经济形势促使大量巴勒斯坦、黎巴嫩、约旦和叙利亚民众涌入海湾地区；到80年代，区域经济的快速增长吸引了来自南亚和东南亚的劳工移民。伴随着人口激增，海合会国家城市化进程不断加快。据统计，2023年海合会国家约85%的人口居住在城市，其中卡塔尔和科威特的比例接近100%。

其次，海合会国家社会、经济和政治领域的既有脆弱性因气候变化而加剧。在社会方面，气候变化加剧了海合会国家在高温干旱气候条件下生存的问题，包括水资源的匮乏和过度使用、粮食供应的不稳定以及城市宜居性的逐步丧失，这些可能引发新的人口迁移和社会紧张，对国家人口治理构成挑战。在经济方面，海合会国家推动的经济多元化改革受到气候变化的约束。例如，沙尘暴的频率和强度因气温升高而加剧，从而导致太阳能面板积尘问题，降低了光伏项目的产能。此外，海湾地区的建筑业、交通业和旅游业均受到气温上升和生态退化的不利影响。在政治方面，海合会国家局势相对稳定，但其公共财政过度依赖化石能源，全球市场的波动可能减弱政府提供福利与补贴的能力，从而使政治稳定受到威胁。

最后，海合会国家实施的转型战略以政权安全为导向。为了维护政权的安全与稳定，那些忠诚的商人或技术专家被赋予关键职位。但是，环境领域的现有官僚体系存在膨胀与低效问题，不同行动者之间缺乏协调。如在沙特，环境水利农业部2019年宣布Qatrah水资源项目，而“2030愿景”战略委员会同时启动的多个项目将部分减少前者对水资源集约利用的效益。再者，政权安全导向的气候行动倚重技术主义和形象传播。海合会国家共同追求创新与技术发展愿景，原因之一是技术主义路径不触及政治范式的转变，因此政权安全得到保障。同时，海合会国家将气候行动视为声誉资产，通过建设大型项目和举办国际活动，塑造和传播国家的现代性形象，并激发和凝聚民族情感。这种逻辑有时以牺牲气候战略的有效性为代价，从而加剧了气候威胁的严重性。

三、气候多边主义：海合会国家的战略工具

海合会国家对多边气候谈判的态度经历了一个转变过程。第一阶段是20世纪50至80年代，海湾六国对参与气候谈判持谨慎犹疑态度，一方面担心损害自身油气产业利益，另一方面认为减排是针对发展中国家的新压迫工具。因此，以沙特为领导者，海湾国家对气候谈判采取了拖延、拒绝和阻挠策略。第二阶段是20世纪90年代迄今，海合会国家放弃阻碍立场、逐步转向积极态度。1992年至1996年期间，海合会国家全部加入了《公约》；2009年，阿布扎比马斯达尔成为国际可再生能源署（IRENA）总部所在地；2012年，COP18在卡塔尔多哈举行；2015年，海合会国家签署《巴黎协定》，承诺减少碳排放。海合会国家对气候治理转向积极的原因，一是全球层面环境议题重要性上升，二是国家层面石油收入预期下降、生态环境不断恶化，经济多元化成为必然选择。

从规则视角来看，海湾六国存在角色和策略差异（见下表）。20世纪90年代之前，海湾六国在全球气候治理中扮演了规则破坏者角色，它们希望维护化石能源在全球能源系统中的核心地位，因此拖延和阻碍气候谈判。当前的沙特和卡塔尔可称为规则塑造者，主要特征是根据自身利益适应规则。它们可以接受能源转型的大部分规则，同时参与气候治理，但仍希望尽可能保留和延长化石能源的使用价值，具体做法包括推广相较于石油污染较小的其它化石燃料，或者开发CCUS（碳捕集、利用与封存）技术。例如，作为液化天然气出口大国，卡塔尔尝试打造“green LNG”（绿色液化天然气），并发展CCUS技术。对沙特而言，气候外交通常被视为塑造和展示王储形象的手段，既想捍卫石油利益，又想成为能源转型进程中的关键玩家。阿联酋则扮演了规则促进者角色，将气候议题视为外交影响力杠杆，是地区气候行动先锋。2023年11月，COP28在迪拜召开，期间阿国防部公布了该地区首个武装部队气候战略；2024年，阿联酋加入联合国气候安全机制（CSM）。不过，阿联酋事实上也希望维护化石能源的核心地位，延迟能源转型。阿曼、巴林和科威特则是规则接受者，倾向于同地区大国及美国保持一致。阿曼近年来对可持续发展有所回应，但资金限制使其难以快速推进气候倡议，因此呼吁发达国家给予更多资金和技术支持。

海合会国家在全球气候治理中的差异化角色与策略

在具体的多边机制中，海合会国家通过多重策略促进自身利益实现。在《公约》缔约方会议中，海合会国家扩大代表团规模（见下图），并派遣高级别官员参会以提升可信度和影响力，同时还加入了利益集团的游说人员。在语言叙事上，尝试弱化官方文件对化石燃料的绝对否定态度，强调技术路径的重要性，避免政治性的根本反思。例如，就成果文件对化石燃料的态度表述，COP28主席苏尔坦·贾比尔反对使用“淘汰”（phase-out）一词，主张使用“逐步削减”（phase-down）；在伙伴选择上，加入“立场相近发展中国家”（LMDC），增强自身对最终决策的影响力。海合会国家还对政府间气候变化专门委员会（IPCC）的工作施加影响。沙特通过向IPCC派遣阿美石油公司（ARAMCO）的专家，深度参与其工作审查流程。此外，海合会国家还在二十国集团（G20）等非气候类多边机制中传播自身立场，如推广“碳循环经济”，聚焦CCUS技术而非减少碳排放。 

2015年至2024年海合会国家参加历届COP大会的代表团人数

四、气候问题成为海合会国家对非外交的核心议题

21世纪初开始，海合会国家对非洲事务的参与不断增强，其中气候议题的重要性日益上升。在多边机制中，因共同面临水资源压力和荒漠化问题，海合会国家和非洲国家在《公约》缔约方会议等场合联合起来维护共同立场和共同利益。在双边互动中，气候议题在海合会国家对非发展援助中愈加重要，减缓项目主要由海合会国家主权财富基金或其控股公司资助，如沙特国际电力和水务公司（ACWA Power）、阿联酋未来能源公司（Masdar）和卡塔尔布拉斯能源公司（Nebras Power）；在适应领域，主要体现为“气候风险外交”，如阿联酋2019年向受到热带气旋“伊代”严重影响的莫桑比克、津巴布韦和马拉维提供了紧急财政援助。

海合会国家开展对非气候外交，主要由自身发展战略驱动。以阿联酋为例，在2012年至2022年期间，阿联酋成为继中国、欧盟和美国后的非洲第四大外部投资国。非洲的矿产资源尤其受到阿联酋青睐，这与其可再生能源雄心和经济多元化战略紧密相关。只有保障关键矿物供应安全，阿联酋才能推进绿色转型，并实现更全面的国家经济多元化。除了投资矿产，阿联酋还在非洲进行土地收购，将农业生产外包，以缓解本国因气候变化日益加剧的粮食不安全。目前，阿联酋在尼日利亚、纳米比亚、摩洛哥、加纳和苏丹都拥有土地。

不过，海合会国家在非洲的气候行动也遭遇了争议和指责。海合会国家被认为是全球主要的“绿色掠夺者”之一，这些国家以减缓或适应气候变化为名，对非洲的土地和资源进行掠夺性控制。在非洲，一些由海合会国家投资的项目被用作创造和交易碳信用，这既能够提升海合会国家负责任的国际形象，又为其继续开发化石能源拓展空间。例如，阿联酋的蓝碳公司（Blue Carbon）通过收购并保护森林土地产生碳信用，它在津巴布韦、利比里亚、赞比亚和坦桑尼亚都有相关项目，但其对森林管理的低效、对当地居民的忽视都受到批评，被指责是一种新的“碳殖民主义”。

五、对法国与海合会国家开展气候外交的政策建议

第一，在与海合会成员国的战略对话中引入气候主题边会。根据法国国防部《气候与国防战略》，识别并分享士兵与国防基础设施适应气候变化的最佳实践。围绕法国与海合会国家共同面临的气候威胁，绘制气候风险地图并交流各国的应对方案。

第二，培训阿联酋武装部队。为培训阿联酋武装部队建立合作伙伴关系或项目，聚焦极端天气事件的预测和军事人员的适应能力提升。

第三，增强法国驻阿联酋部队的气候适应性。基于气象数据分析，对影响法国驻阿部队的主要气候风险进行地图绘制；制定前瞻性情景规划，识别可能影响军事行动和士兵安全的高风险区域和气候现象；实施措施，增强法国在阿军事基础设施以抵御气候变化的影响，如打造气候韧性建筑、改进气象防护系统等；确保法国驻阿军事基地实施可持续的水资源管理系统；部署先进的监测系统，预测极端天气事件，并预判潜在的援助请求。

第四，在绿色转型框架下更好地理解与战略供应相关的安全问题。启动由外交部、生态转型部和国防部共同参与的跨部门磋商，分析与海合会国家相关的对非战略供应链面临的挑战，评估这些挑战对地区稳定和安全的影响，以及对法国驻非部队可能产生的影响。

（本简报仅提供参考译文，以作交流之用，文中陈述和观点不代表编译者和编译机构的立场。如需引用，请注明原文出处。）