土耳其的工业和供应链政策：

德土经济合作与双边关系的目标与前景

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【标题】Turkey’s Industrial and Supply Chain Policy：Goals and Prospects for German-Turkish Economic Cooperation and Bilateral Relations

【日期】August 4, 2025

【机构】德国国际与安全事务研究所（SWP）

【作者】Yaşar Aydın

【链接】https://www.swp-berlin.org/publications/products/research_papers/2025RP02_Turkey_Industrial_SupplyChainPolicy.pdf

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【译者】汪波（上海外国语大学中东研究所）

【期数】第486期

【日期】2025年8月24日

【内容提要】报告认为，德土关系由于近年来土耳其的政治专制倾向和交易性外交政策而处于不稳定状态。土耳其当前外交政策的目标主要是减少对欧美的安全依赖，强调多极化方向、灵活的联盟以及与问题相关方合作。这些原则表明土正远离西方，尤其是美国和欧盟。但土耳其工业和供应链的内在需求依然是其与欧盟，特别是与德国合作的强大动力。尽管政治关系紧张，德土经济关系近年来依旧在不断扩大和多样化。土耳其的产业政策以及供应链战略都积极遵循欧盟的能源政策，向无碳绿色高科技经济过渡，并让土耳其公司更紧密地融入欧洲，特别是德国的供应链。土耳其政府、私营部门和商业机构正密切合作，确保遵守欧洲绿色协议（EGD），加快向可持续能源供应链过渡，并加强土耳其在欧洲供应链中的地位。尽管土耳其正在努力改善自身的投资环境，但经济政策举措的有效性还是会受到国内民主缺陷和法治无力的限制。因此，德国对土耳其的政策需要进行战略反思——既要努力促进土的经济稳定，推动土融入欧洲的安全政策，也要阻止土与俄罗斯和中国过度靠近。而德土双方的合作，仍必须以民主、法治和人权为前提。

1. 土耳其：供应链一体化的地缘政治重新定位和多样化

近年来，全球出现了一系列推动重组供应链的事态发展。特别是美中“贸易战”，新冠肺炎疫情对供应链的破坏，还有俄乌冲突爆发后西方对俄罗斯的制裁和出口管制。所有这些发展，加上供应瓶颈、生产问题和运输成本迅速上升，都使人们强烈意识到生产过程和原材料以及能源供应之间关系的脆弱性，同时也感受到生产过程对全球供应链的严重依赖程度。在此背景下，土耳其的外交政策越来越呈现出交易主义的特征。交易主义本是指一种情境外交政策，它反对基于价值的政策制定，也不愿投资于开放和基于规则的国际体系，而是强调“多元取向”、“灵活联盟”和“基于问题的合作”等外交政策为其指导原则。土耳其追求的“战略自治”主要就是加强国家主权，减少对外部行为体的依赖以及将自身定位为地区大国。当前的俄乌和加沙冲突、以色列与伊朗及其代理人之间的斗争，都大大提高了土耳其作为地区大国的地缘政治地位。

1.1 土耳其的“大战略”

土耳其的“大战略”制定于2008年全球金融危机之后，包括三个方面。首先，战略自治强调国家要通过自身努力来确保生存、主权、领土完整和安全。其次，政府要提升国家地位，将土确立为地区大国并成为“全球参与者”。最后，还要实现长期可持续的经济增长，以支持其外交和安全政策目标，并满足不断增长的人口对国家繁荣的渴望。对于土耳其来说，大战略在国际上是为了适应从单极转变为多极的世界秩序。在国内，大战略强调正义与发展党政府应放弃亲西方的现代化追求，从制度西方化走向更加务实。同时，大战略还要全面推动“土耳其世纪”的叙事，让国内利益竞争仅限于单一权力集团之内，确保正发党政府的统治。

1.2 安卡拉的算计：通过多极化获得更多回旋余地

土耳其决策者和国际政治专家都将多极世界秩序的出现，解读为增加外交政策选择的机会。根据这种解释，俄罗斯在国际政治中依旧是强大的“全球参与者”，中国则是美国和欧洲之外的“后备选择”，也是一种“再保险”。这样土耳其就不必完全依赖西方，而是有了更多的回旋余地，这在地缘战略上对土耳其显然有利。因此，外交上对西方的无条件服从不再是理所当然的事，甚至土耳其在跨大西洋军事联盟和欧盟经济区中的地位也可以进一步讨论。此外，土耳其还将多极化视为西方主导地位下降的结果，从而促成了土耳其决策者对自由民主观念疏远的立场，并形成为一种威权多数主义对民主的理解。

1.3. 美中竞争给土耳其带来的机遇

在土耳其看来，美中之间展开的贸易争端和军备竞争，再加上金砖国家集团的崛起，正是提升该国在欧洲供应链中的作用和实现出口市场多样化的机会。就美中之间的技术竞争而言，土耳其和双方保持等距的同时，正积极探索与中国建立技术伙伴关系的机会，特别是在5G技术领域。同时，土耳其还试图将自己定位为全球南方国家的喉舌，并考虑加入金砖国家集团，从而改善与新兴经济区的联系。另外，土耳其的关注点也越来越倾向于亚太地区，因为该地区在全球经济中所占份额正不断增大。通过这些方式，土耳其希望开拓新的出口市场，吸引外国投资，获得更多合作机会。特别是，重点深化与中国的经济关系。

2. 德土经济与供应链一体化

德土经济关系包括贸易、投资、供应链整合技术转让等多个方面。迄今为止，这种多方面因素构成的经济关系的强大凝聚力，似乎已经经受住了双方政治分歧和外交紧张局势的考验。同时，这也是土耳其政府进一步深化经济合作和融入全球供应链的重要驱动力。但实现这些目标不仅需要与欧盟和德国建立建设性的政治关系，还需要稳定可靠的投资环境。因此，加强双边贸易和互惠投资，是成功整合供应链的先决条件和基础。

2.1 双边贸易不断增长

尽管土耳其和德国之间存在政治分歧，但双方之间的贸易依旧稳步增长，2024年达到了创纪录的475亿美元。自1996年欧盟-土耳其关税同盟成立以来，土耳其对德国的出口每年都在增长。2023年，德国已经成为土耳其最大的出口市场，占其出口总额的8.7%。2024年，欧盟和土耳其之间的贸易额也增至创纪录的2,189亿美元。与土耳其与俄罗斯和中国的贸易相比，土耳其-德国和土耳其-欧洲的贸易表现更加平衡，突显了欧盟和德国作为出口市场对土耳其的重要性。

2.2 从土耳其进口原材料和农产品

土耳其出口的原材料虽然只占德国进口中的一小部分，但在一些具体市场却占据重要地位。土耳其是欧盟，尤其是德国所需关键原材料硼的主要供应国。欧盟进口98%的硼，由土耳其提供。硼具有重要的战略意义，在许多关键行业都不可或缺，包括与国防工业相关的航空航天、火箭燃料、特种武器，也包含玻璃、陶瓷、制造业、化肥、洗涤剂的生产，还关系到纳米技术、汽车工程、能源技术、冶金和建筑等多个方面。简而言之，硼是加强材料硬度和增强材料化学稳定性以及耐热性的重要原料。在硼的储量方面，土耳其约占全球储量的73%，领先于俄罗斯和美国。

2.3 德国在土耳其的投资

从投资金额、存在时间和公司数量来看，德国始终是土耳其最重要的外国直接投资来源国之一。1980年以来，德对土的直接投资截至2024年底已接近145亿美元。仅2023年，德国公司就向土耳其投资了约6.87亿美元，而前一年甚至达到了9.72亿美元。截至2023年8月，已有8,000多家德国资本公司在土耳其注册。德在土的大多数投资，都涉及到工业生产、营销、服务和零售等许多行业，为10多万土耳其人提供了就业机会。例如，德国北莱茵—威斯特法伦家族的毅结特集团公司（EJOT Group），就在土耳其投资2,500万欧元建造了工厂。

2.4 全球价值链中的土耳其公司

融入全球价值链对一个国家的经济实力和繁荣都具有重大影响，因为这不仅有助于提高经济发展效率，而且为各种技术转让铺平了道路。目前，土耳其提供全球大约1%的商品和服务出口，在多个全球价值链中发挥着重要作用。自2010年代中期以来，随着正向一体化的重要性日益增加，国际市场对制造业出口的强烈关注已帮助土耳其从世界银行分类中的“基础制造业”国家上升为“先进制造业和服务业”国家。由于其地理位置，土耳其公司可以便利的进入欧盟内部市场以及欧洲、非洲和中亚的广大市场，在全球价值链框架内具有巨大的增长潜力。

2.5 德国价值链中的土耳其公司

土耳其公司在多个领域都融入了德国的价值链，涉及原材料采购、制造加工、营销销售等各个环节，在汽车、服装、纺织和钢铁等行业尤其具有代表性。许多土耳其公司都是德国汽车工业的重要供应商，其中突出的代表就是土耳其工业与贸易公司（Sanayi ve Ticaret）。2010年以来，土耳其公司在德国纺织业价值链中的参与度显著提高。德国的雨果博斯（Hugo Boss Textil）和奥利维亚（s.Oliver）等著名品牌，都在土耳其设有生产设施。为此，土耳其服装行业公司已成功融入全球和德国的价值链，涵盖了从采购到生产的所有阶段。2022年，土耳其服装业出口额为212亿美元，其中价值36亿美元的商品销往德国。

3. 土耳其产业政策：挑战与机遇

土耳其的产业政策包括供应链战略和脱碳战略，整合了横向和纵向措施。横向措施包括稳定宏观经济状况、减少宏观经济失衡、确保有竞争力的汇率、扩大人力资本和改善商业环境。纵向措施侧重于有针对性地促进选定部门的发展，通过提供税收优惠、补贴、贸易政策保护和补贴贷款进行干预，加强那些对国家具有战略意义的相关产业。

3.1 重组供应链

经济周期的全球化导致企业将多个生产阶段转移到其他国家，从而造成了全球价值链和供应链大幅扩张。但2020年新冠肺炎疫情爆发以来，这种高度的国际相互依存越来越成为一种风险。人们已经敏锐地意识到，全球化经济体系极易受到破坏。因此，成本效益不再是创业活动和经济战略的唯一指导原则。安全、韧性和战略自主性等因素正变得日益重要。在选择商业伙伴时，除经济标准外，还要更多地考虑政治和规范标准，如可靠性、稳定性和价值取向。鉴于欧洲、德国和土耳其在产业政策方面存在明显的重叠，因而参与全球价值链对土耳其的可持续经济增长至关重要。土耳其政府正在推行积极的工业、贸易、区位和供应链政策，以便从价值链和供应链重组中受益。土耳其作为商业地点具有的优势，如基础设施、创新工业基地和与欧洲贸易的各种物流选择，都有助于形成该国新的产业政策形象。

3.2 土耳其产业政策目标

当前，土耳其确定了三个方面的产业政策目标。首先，自2023年6月以来，土耳其一直推行更严格的货币和财政政策，以遏制通货膨胀和货币贬值。该政策包括优先考虑货币稳定、限制汇率干预和废除受货币保护的储蓄存款。第二，土耳其注重进口替代，以此来促进出口和贸易结构调整。第三，土耳其计划改善贸易公司的总体条件，通过补贴来促进研发。

3.3 土耳其能源政策目标

为了争取更大的能源主权，土耳其正在扩大风能和太阳能，并投资核能和煤电。几十年来，土耳其政府一直寻求使该国的能源组合多样化，以确保负担得起和可靠的能源供应。此外，土耳其还大量投资于当地的能源生产，包括黑海天然气田的开发，并借此将自己打造成生产国和消费国之间的天然气枢纽。同时，土耳其也积极致力于能源多样化。这不仅体现为对风能和太阳能等能源的投资，还体现为核电和燃煤发电厂的扩建。土耳其的多样化能源政策促成了众多国际合作伙伴，与西方能源买家以及俄罗斯、阿塞拜疆、伊朗和伊拉克等能源供应商都保持着密切关系。

3.4 能源转型和脱碳

欧盟关于“绿色外国直接投资”的指令正以两种方式促进土耳其经济的脱碳过程，就是鼓励对可再生能源的投资和推动土耳其的生产过程符合欧洲绿色投资标准。由于土耳其40%以上的出口产品销往欧盟，预计欧洲绿色协议的法规和指导方针将对其工业发展产生变革性影响。除了投资清洁能源外，土耳其的建筑、重化学品和纺织等排放密集型行业如果想保持或扩大与欧盟国家的贸易关系，就必须实现生产和物流业务的绿色化。为此，土耳其已经颁布了关于气候变化的立法和法规，包括《可再生能源法》（第5346号）和《绿色协议行动计划》。同时，2022年11月通过的关于储能的可再生能源法规修正案也已经生效。

3.5 欧洲绿色协议和欧盟碳边境调节机制（CBAM）：祝福还是诅咒？

根据欧洲绿色协议，土耳其公司必须将其生产标准与欧洲标准相协调。这一要求对于土耳其工业及其融入德国供应链都提出了巨大挑战。德国供应链中许多土耳其出口产品，尤其是水泥、钢铁等行业都存在大量的碳足迹。欧洲绿色协议制定的一系列法律和指导方针，构成了交易的监管框架。在这个框架内，德国公司有义务系统审查其贸易伙伴和供应商的环境和可持续性做法。这种脱碳的规定要求土耳其出口业进行重大调整。这一举措显然具有风险，但也带来机遇。土耳其那些致力于国际贸易的公司，必须在绿色技术方面发挥先锋作用。

3.6 经济政策和区域挑战

伴随着土耳其政治和经济不稳定，俄乌和中东冲突、叙利亚政权更迭以及以色列和伊朗之间日益加剧的对抗等地区事件，也给德土贸易和供应链整合带来了巨大挑战。一方面，土耳其与俄罗斯和中国的合作引发了人们对其地缘政治取向的猜测。在土耳其经营的德国公司认为，有关安卡拉退出欧盟候选国的猜测引发了某种不确定性，因而对其投资决策产生了负面影响。在这些德国经济参与者看来，目前还没有“迫切需要”与土耳其签订长期自由贸易协定。另一方面，土耳其法律和规划的不确定性，加上市场准入的限制，也在减缓外国投资。尽管土耳其有计划引入碳排放交易体系等立法举措，但独立评估表明，土耳其迄今为止未能实现其自行设定的气候目标。气候行动追踪机构将土耳其为实现2053年净零排放目标而采取的措施评为“不足”，并指出实现这一目标还需要重大改进。

4. 土耳其供应链政策：缺陷与前景

供应链政策一般理解为政府实施的战略、措施和国家立法，还有它们与国际协议和全球标准的一致性。土耳其供应链政策的重点是促进出口经济、遵守国际贸易标准以及为外国投资者创造有利的框架条件。

4.1 土耳其的供应链政策

对于土耳其来说，供应链政策的两大支柱就是经济框架条件和出口导向。土耳其出口导向型经济政策的目标，是成为欧洲、亚洲和中东的工业品生产中心和供应商。为此，建立工业区和自由贸易区对促进贸易和生产活动起着关键作用。在这些区域内，经营的公司可以享受税收优惠，受监管也较少。这些区域不仅对企业具有吸引力，而且还是全球供应链的重要枢纽。与此同时，根据1996年生效的促进工业产品流动的欧盟—土耳其关税同盟的要求，土耳其承诺在劳动保护和环境保护等领域执行欧盟标准。土耳其出口导向型行业的公司因此面临国际客户的要求，即在供应链中履行尽职调查义务。

4.2 德国和欧洲供应链治理

供应链治理是对一个国家约束性要求的监管框架，要求出口公司在全球供应链中遵守人权和环境尽职调查义务。2023年1月1日起生效的德国《供应链尽职调查法》（LkSG），为国家层面提供了相关的法律框架。欧洲议会2023年6月通过的《企业可持续性尽职调查指令》（CSDD），也将在欧洲层面实施。供应链治理要求公司维护人权和环境标准。它们必须证明自己正在积极识别风险并采取措施将其降至最低。根据《企业可持续性尽职调查指令》，欧洲公司还必须确保人权、生物多样性和环境得到保护。为此，土耳其的经济参与者，包括企业家、土耳其商会和商品交易所联盟，必须将德国的供应链治理视为欧洲供应链立法、产业政策和欧洲绿色协议整体架构的一部分。在依据这一“监管方案”提供的战略框架做出重大调整的同时，土耳其也获得了更加深入地融入欧洲价值链的机会。

4.3 合作领域：能源、汽车和国防

土耳其与德国的合作在三个领域中尤为重要，即能源、汽车和国防工业。在实现气候政策目标，特别是脱碳的背景下，前两个领域的合作极其顺利。在汽车行业，土耳其与德国供应链的正向整合多于反向整合。在能源行业，双方也或多或少地趋于平衡。然而在国防工业中，后向一体化却占据着主导地位，土耳其严重依赖包括德国在内的国外投入品和技术转让。

4.3.1 德土能源伙伴关系

自2011年以来，德国—土耳其能源论坛一直定期举行。双方合作的亮点是签署了一份加强双边合作的意向声明，还有土耳其能源公司埃内尔基萨和汉堡应用科学大学之间，关于绿色氢和可再生能源领域研究项目的合作协议。氢气生产将为土耳其提供具有前景的投资机会，可使该国成欧洲主要绿色能源中心。这不仅有助于欧洲减少对俄罗斯天然气的依赖，也有利于欧洲的能源安全。同时，作为能源转型的一部分，还能推动欧盟更接近于实现其气候目标。

4.3.2 汽车和国防工业

土耳其当前仍然是欧盟重要的汽车市场。土耳其汽车工业高度融入德国和欧洲的供应链。中国虽然不太可能超过欧洲成为土耳其汽车和汽车零部件的最重要市场，但土耳其汽车工业与中国汽车工业的紧密融合可能会给土耳其与欧洲的关系带来进一步的压力。

土耳其的国防工业主要通过进口投入和技术合作融入德国的供应链。经过几十年的投资和改革，土耳其国防工业已发展成为国际国防市场上的重要参与者。然而，由于土耳其政治的不稳定，土耳其国防公司参与国际项目的程度也有限。近年来，土耳其国防工业对参与北约主持的武器计划的兴趣有所增加。与此同时，土耳其也在财政紧张的情况下不断改善与西方伙伴的国防工业合作关系。

5. 结论和建议

基于上述分析本文提出五项主要建议。

第一，德国对土耳其的政策应确定利益重叠的领域，并根据这些交叉点采取建设性解决问题的方法。针对现有分歧和共同利益或类似的威胁感知，需要探索合作途径。认识到双方的共同点不仅是一种政治资本，也是朝着德土关系采取一致性政策转变迈出的第一步。

第二，必须理解土耳其的地缘政治平衡战略并不意味着逐渐远离西方（尤其是美国和欧盟），而是试图保持与全球权力和经济集团（欧盟、美国、金砖国家、海湾国家等）的联系，并在这些集团之间寻求自身的利益。与德国一样，土耳其的目标不过是提高供应链的弹性和多样化，减少对外依赖性。

第三，重新调整德土关系要确定两条原则：一方面要重新定义德土关系是合作伙伴型的竞争对手，另一方面要坚持法治和民主必须继续作为双方战略合作可持续发展的先决条件。

第四，德国在面临巨大挑战的汽车行业，可以从深化与土耳其汽车行业的合作，让土耳其供应商通过融入德国的供应链受益。同时德国应该在可再生能源方面投资土耳其，特别是风力发电和绿色氢气生产。

第五，德土双方应建立高级别对话平台，例如德国—土耳其能源论坛和联合经济贸易委员会。双方政府的行政部门可以系统听取关于解决当前和未来挑战和危机的看法，并在国家层面进行协调并做出适当回应。

（本简报仅提供参考译文，以作交流之用，文中陈述和观点不代表编译者和编译机构的立场。如需引用，请注明原文出处。）