重新定义以色列的空间与发展

 原文信息

【标题】Redefining Spatial Planning and Development in Israel

【日期】August 4, 2025

【机构】经济合作与发展组织（OECD）

【作者】OECD

【链接】https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2025/08/redefining-spatial-planning-and-development-in-israel_2eb14d94/89036c98-en.pdf

 编译信息

【译者】钮松，吴永玲（上海外国语大学中东研究所）

【期数】第487期

【日期】2025年8月31日

【内容提要】报告分析了以色列的空间规划和发展框架，重点关注以色列的空间治理体系和发展模式。通过分析不同社区的空间开发结果、土地使用模式、人口集中和社会经济分布状况，该报告指出以色列空间发展存在四个问题：（1）宗教与阶层差异导致的空间不平等现象持续存在：（2）现有开发模式加剧了城市扩张和低下的土地利用：（3）机构职能碎片化与国家战略重点的错位，破坏了空间发展的协调性：（4）地方当局既缺乏实质性权力，又面临适得其反的激励措施。为改善上述问题，政府需要：一是确立具有法律约束力的空间发展目标与原则；二是切实分离开发权与监管权，改革规划授权体系；三是赋予地方政府空间开发自主性；四是改革财政激励机制，以促进可持续发展；五是加强跨市合作；六是在空间规划中纳入可持续发展原则。

以色列虽是国土狭小、人口稠密的国家，却取得了令人瞩目的经济发展成果。该国在成功应对人口大幅增长问题的同时，打造出了一个充满活力的创新驱动型经济体。然而，这些成就也给其带来了一系列亟待解决的空间规划与发展问题，需要有关部门采取综合手段进行协调和改善。

一、评估和建议

空间规划是以色列实现经济、社会、环境多重目标的核心工具。以色列要实现良好的空间开发，政府等相关部门必须建立高效协同机制。

（一）有效空间规划和发展的关键考虑因素

1. 对开发事项进行优先级排序，并设定战略空间规划目标，能够实现协调且高效的空间规划。

2. 分权化管理的作用。分权管理更贴近地方特征，能够精准地响应地方民众的利益诉求，并能够促进地方间的政策协同。但也因地方政府能动性不足而面临挑战。

3. 区域维度在空间规划和发展中的重要性：其能协调各级政府行动，解决地方难以有效应对的跨辖区挑战。同时也能缓解开发碎片化、地方间土地利用决策错位等问题。

（二）以色列的空间规划与发展趋势

1. 城市扩张与人口分化受种族影响

以色列城市化率高（仅8.7%人口在农村），2000年以来人口增长率为52%，且人口向特拉维夫周边蔓延；其人口构成受宗教因素影响较大，阿拉伯裔和犹太裔分布在不同区域，因此需差异化规划空间。

2. 以色列空间呈低密度开发与供需错位特征

以色列建成区面积占比较高（5%），但新建项目的密度较低。且人口增长与空间开发集中于城市外围，拉大了高、低收入地区的住宅密度差异。建筑许可与需求脱节，因此需优先提升核心区周边密度与集约用地，以改善不平等问题。

3. 在实现环境目标和管理资源使用方面面临挑战

以色列提出了2050年实现碳中和目标，但排放量持续增长且增速超多数经合组织国家。其国内低密度的空间开发模式导致环境资源过度消耗与社会经济不平等，高低收入区环境足迹差异大，需实施绿色政策应对。

4. 收入不平等与资源获取差距大

以色列各地方间经济收入差距显著且正在扩大。不同族裔（阿拉伯裔以色列人与犹太人社区）的空间隔离加大了不平等，且该国城乡收入差距也逐步拉大。

（三）以色列的空间规划与发展框架

以色列的空间规划与发展框架具有高度集权特征，国家掌握大部分土地开发权力，部门划分广泛，统一愿景缺乏、部门职责重叠和协调不足阻碍了该国空间规划治理进程。

1. 以色列负责空间规划与发展的组织部门

（1）管理93%土地的以色列土地管理局（ILA）

（2）监管法定规划的以色列规划管理局（IPA）

（3）负责住房开发的住房与建设部

（4）通过经济政策影响空间发展的财政部。

2. 现有空间规划与发展所存在的问题

（1）缺乏统一国家空间愿景，多机构各自为政，延缓住房项目。尽管2023年IPA推出《国家空间战略规划》（NSSP）但无法律效力。

（2）ILA优先土地开发盈利，忽视战略目标，加剧城市扩张。

（3）规划治理碎片化，特别委员会绕过流程，规划频繁修订。

（4）地方政府自主权有限，难制定因地制宜方案。

（5）中央集权财政模式加剧不平等，限制地方财政自主权。

（四）关键政策建议

1. 确立国家长期空间发展优先事项并分离开发与监管职能。政府应细化各部门权责并充足开发审批体系，使得开发计划体现公共利益，加强地方民主。

2. 通过分权赋能地方政府。能够更好代表地方利益，减轻国家监管机构的工作负担。对此，中央政府需提供完备制度支持，确保政府权责。也可以采取地方税改等激励机制，以帮助地方土地开发。

3. 加强市际合作，可以在发扬地方特色的同时缩小社会经济差距。有关部门需明确合作立法、行政框架及成员职能，并协调成员间的互动。

二、空间规划与发展的理论与实践

本章回顾了空间规划与发展的理论背景、发展历程及进展，并概述了经合组织（OECD）国家的空间规划实践和趋势。同时，分析了与空间发展实施、配套政策的作用，以及多层级实践。最后，本章为以色列的空间规划政策提供了具体建议。

（一）什么是空间规划与发展

1. 空间规划与发展的定义

其指的是公共部门使用的一套治理实践，这种实践能够影响各种活动和资源（包括资本、劳动力、基础设施和自然资源）的空间分布。其框架涵盖法定土地利用规划、战略性空间规划、配套法律法规以及经济发展政策等多重要素，这些要素共同影响建成空间环境的演变。

2. 空间规划与发展的本质

空间政策的制定是为了维持现状、重塑土地模式和实现预期目标（最常见）。本质上，空间规划与开发的宗旨在于解决土地利用中的市场失灵问题，在最大限度降低损失的同时，维持社会生活的正常运行。

3. 空间规划与发展的实践特征

（1）政府干预：政府主要通过直接和间接干预推动空间规划。直接干预包括直接投资与公共领域相关的，私营企业不愿涉足的项目；间接干预包括通过提供开发税收优惠、进行资源倾斜鼓励空间开发。

（2）核心价值：透明度、问责制、可负担性

（3）法定规划的作用：通过法律约束，能够更清晰地明确土地用途，更好地衔接财产监管和开发审批流程。

（二）空间规划与发展的简要发展历程

1. 19世纪末：西欧兴起现代空间规划理论，为应对城市拥挤与公共健康问题，施图本、霍华德等人主张在城市边缘规划聚居区，疏解人口、改善居住条件以降低低收入家庭租金。

2. 1909年：英国颁布《住房与城镇规划法》，限制每英亩住宅建设数量，规定房屋正面最小间距，以规范城市建设。

3. 1916年：美国纽约市推出《分区决议》，通过法令地图明确各地块用途，同时对建筑高度、尺寸、材料设限，成为首个开展综合空间规划的辖区。

4. 20世纪20年代：欧洲多国设立正式规划委员会，负责制定全市总体规划，管控范围超分区决策，可引导交通、休闲区域发展，后逐步扩展至全国，

5. 20世纪中期：重工业发展影响空间规划，在社会主义国家住房、交通等规划需服务于大型工业综合体。

6. 20世纪后期：经合组织国家降低了对工业的重视度，转向支持知识型产业，允许更多利益相关方参与规划。

7. 20世纪80年代：政府在空间规划中的角色弱化，各国注重提升公众参与度以优化规划流程。

（三）其他政策对空间规划与发展的影响

有效进行空间规划离不开多项政策的互补合作。这些政策主要包括：

1. 税收政策对空间规划直接相关，它能对特定土地利用产生财务激励、抑制或扭曲效应。

2. 低税/免税区域可能促进部分地区土地集约利用等，反过来抑制其他地区发展，或导致空间发展低效。

3. 在项目建造时，政府须提供完备的基础设施帮助项目落地。对于已建成项目，政府也要注重提供医疗、教育和文化设施等基本公共服务。

4. 政府法规含法律、法定规则涵盖约束土地相关者行为，涵盖禁特定商业活动、限营业时间等多方面内容，还对政府行为作出要求。因此需要良好设计法规，保障土地利用。

对于以色列来说，仔细评估新提案需要将上述要素进行有效组合。

（四）经合组织国家空间规划与发展概述

当下，经合组织国家推进空间规划与发展的趋势显著，且成员国在空间政策中存在重要共性，而在空间实践中也存在显著差异。

1. 经合组织国家空间政策的重要共性

（1）规划与干预机制明确：成员国均注重长期战略规划、在分区制与自由裁量并用，并有政府主导项目落地。

（2）权力分散：中央政府与地方政府分工协作，并通过多层级立法划分职责。

（3）注重公众参与：如采用法定听证会、开放征询等无门槛方式，吸引民众，广泛征求意见。

（4）规范的土地征用制度：政府可依法征用土地以保障公共服务。

（5）土地价值捕获政策应用普遍：通过收税、开发权缴费等方式筹资，防止私人不当获利。

（6）规划、决策执行力强且体系稳定：多数土地利用和空间发展治理体系1970年前已建立，执行力强且技术更新与时俱进。

2. 经合组织成员国的空间规划与实践差异

成员国在政体、行政层级与地方自主权上差异明显，但均通过法律约束与财政工具实现空间目标。

（五）经合组织国家空间规划与发展的主要问题及政策目标

1. 实现良好空间规划与发展的已有障碍包括：地籍数据覆盖不准确、缺失和错误；为保护遗址所带来的行动不便以及自然灾害风险。

2. 需通过区域协调管理各级政府关系。区域战略规划不完善、匹配和重复将降低开发效率，政府应该根据地方特色进行规划。

3. 城市扩张和低密度住宅损害环境可持续性。城市扩张导致的私家车增多，以及供暖成本上升现象破坏了周围环境。

4. 现有土地利用模式可能加剧群体和区域间的不平等，解决此问题需加大部门协作和公共资源的投入。

5. 住房可及性不足可能限制福祉和生产力，并不平等。住房成本提高影响家庭选择，通勤时间延长影响个人生产力，对此可尝试加大市中心住宅供给的方法。

6. 优先目标设定不当可能抑制生产力增长。因此政府在规划中需明确目标，并进行长期考察。

（六）经合组织范围内近期空间规划与发展趋势

1. 规划数字化：政府规划文件更易获取，审批流程线上进行，能够提升管理效能和透明度。

2. 重新规划公共空间：政府聚焦于对街道、公园、广场等公共空间的开发，以增进人类福祉。

3. 应对气候变化：通过强制安装太阳能板等降低碳排放和通过修建堤坝等措施，帮助人们减缓和适应气候变化影响，是空间规划的趋势之一。

4. 提供创新支持：政府通过创建创新园区，鼓励新技术的发展。

此外，政府下放行政权力给地方，以及地方主体独立制定政策的现象也是当下空间规划的新趋势。

（五）结论：政策启示

以色列既要借鉴政府规划流程数字化等多元化策略，也要进一步解决成员国所面临的规划流程官僚化等问题。以色列须基于上述国际经验，制定符合本国制度环境的本土化政策组合并付诸实施。

三、以色列的空间发展模式

本部分主要利用国际可比指标，对以色列各区域及地方的空间发展模式进行了阐述。在对以色列地理区域按不同标准进行区分后，本文分析了以色列的人口趋势、土地利用模式、环境挑战和社会经济发展差异，最后为以色列的空间开发提供了政策建议。

（一）对地理区域进行界定和分类

1. 城市化程度分类由欧盟、联合国粮农组织等机构提出。该概念以1平方公里人口网格为基础，结合人口规模和密度分类。这种分类包括：城市中心（人口密度大于500人/平方公里、总人口超过5万）、城镇集群（密度大于300人/平方公里、总人口超过5000人）、农村地区（非城镇集群区域）。据此，以色列包含城市、城镇和半密集区域、农村地区。

2. 功能性城市区（FUAs）：以城市化程度分类为依据，确定“城市中心”（半数以上人口），划定“通勤区”（15%以上就业者），最后合并为FUAs。以色列共有14个功能城市区。

（二）以色列的人口分布和增长趋势

1. 城乡人口分布：8.7%居民住在农村，58.8%居民住在城市。

2. 增长格局：2000‒2022年人口增长为52%，且集中于距市中心10‒30公里边缘，持续向特拉维夫集聚。

3. 社区人口差异：阿拉伯社区人口增长99%靠自然增长；犹太社区自然增长率为71%，另一部分人口为移民。

4. 年龄结构：全国年龄结构偏年轻化，阿拉伯裔所在社区人口较年轻，城区老龄化最重，因此政府需因地制宜配置资源。

（三）以色列的土地利用与住宅区格局

1. 以色列快速的人口增长加大了其土地开发速度，2000‒2014年以色列国土面积的0.5%得以开发，高于经合组织的平均水平（0.15%）。

2. 以色列新增开发项目的密度，低于经合组织国家。而耶路撒冷和特拉维夫地区的新增开发密度高于以色列其他地区，这表明该国中部城市资源集中且土地资源有限。

3. 在城市功能区上，2000‒2020年，与特拉维夫等距离较近的城市人均建成面积下降，相距较远的加特镇等外围地区则人均建成面积上升。但由于通勤距离问题，人口并未大量涌入，由此导致外围地区空间密度较低。

5. 以色列住宅规划呈现出需求与供给不匹配的特点。与市中心较近的地方，住房建筑许可证数量发放比例小。反之则较高，且住宅供过于求。这种现象将导致土地无序扩张。

6. 低密度扩张导致通勤距离延长、机动车使用增加，进而推高温室气体排放，产生了水土流失、民众热应激等问题，进而影响环境保护和生物多样性。对此，政府应提升植被及绿地的土地覆盖率。

（四）以色列国内的空间社会经济差异

1. 地区收入差距显著且持续扩大：2019年最富裕与最贫困地方政府雇员月均工资相差超3倍，特拉维夫贫困率1/10，耶路撒冷近半居民贫困。

2. 族裔影响城镇化收入：城市中犹太地方政府雇员月均收入约1.12万新谢克尔，阿拉伯裔不足7000新谢克尔；农村民族收入差距缩小但仍超3000新谢克尔，犹太裔不同城镇化地区收入差异显著，阿拉伯裔则不显著。

3. 存在社会经济空间聚：地方政府社会经济指数与邻区莫兰指数0.23，呈显著正相关，形成“高－高”、“低－低”聚集区，政府可通过LISA指标定位聚集区以制定干预政策。

4. 公共服务可获得性不均：以医院为例，高收入地区城市医院可及性是低收入2.5倍，城镇半密集区达3倍。

（五）以色列所面临的环境挑战

（1）气候目标与温室气体排放现状不符，以色列1990‒2018年的温室气体总排放量为95%，难以达成其所说的2050碳中和目标。

（2）热应激现象严重，2017‒2021年该国年热应激天数增长为26天。

（3）该国的碳能源使用较多，且可再生能源占比低。

（4）以色列的植被覆盖率、人均废水排放率和私人汽车保有量与收入高低呈正相关，且高收入地区和低收入地区的差距极大。

（六）政策建议

1. 优先推进新开发土地密集化，功能综合化以及脱碳准备工作。

以色列建成区扩张快、密度低，加剧了土地稀缺、社区碎片化及汽车依赖与污染，政府需优先推进新开发土地的密集化，并兼顾能源与环保问题。

2. 优先推行以公共交通为导向的开发模式，以实现多重空间规划目标。

在公交节点周边设最低密度要求，配建保障房与基础设施，并整合住、商、服功能，以实现环保与节约目标。

3. 为居住需求最迫切的地方供应住房。

当前边缘及农村住宅区与核心区联系弱，加重了低收入群体负担并导致供需错配、房价上涨，政府应聚焦核心区住房需求，促进公有土地住宅化，联合私企或非营利机构进行土地开发。

4. 完善绿地配置以应对气候问题。

以色列居民热应激问题严重且严重依赖碳密集能源，所以应优先在低收入社区实施绿化行动，以减缓气候变化问题、保护生物多样性。

5. 解决空间层面社会经济不平等问题，以增进以色生产力和福祉。

以色列社会经济差距大，劳动力市场呈二元性，且具空间属性，阿拉伯裔及哈雷迪社区与犹太人社区差距显著。因前者人口占比高，政府应优先为其完善住房等设施，同时为非正统派犹太人聚居区优化养老服务与交通，以促进包容性发展

6. 政府干预空间发展需借多标准分析（含LISA法）识别劣势区域集群。特别关注城中差距显著的阿拉伯裔聚居区，并为居民提供支持。

四、以色列空间规划与发展的制度框架

本章分析了以色列空间规划与发展的制度框架，探讨了国家和地方关键机构的职责及其相互作用。并总结在此框架下，以色列所取得的成就和面临的重大挑战。最后针对现有框架的不足，提出改革建议。

（一）国家层面的空间规划与发展

1. 以色列土地管理局（ILA）

（1）职责：管理以色列近93%的国土，负责对于土地的规划、分配和租赁任务。

（2）行动：2013‒2014年修订了国家土地立法，以保障经济适用房，征用环保用地，但成效甚微。

（3）挑战：缺乏对国家利益的战略性监督、忽视了社会利益、城市开发的密度过低。

2. 以色列规划管理局（IPA）

（1）职责：负责规划空间、管理国家、地区、地方三级的规划委员会。

（2）成就：2023年推出《国家空间战略计划》（NSSP），以解决区域均衡发展、气候变化问题。

（3）面临问题：缺乏统一规划战略目标、规划者职能重叠、规划修订过于频繁。

3. 以色列住房与建设部（MHC）

（1）职责：规划住宅、进行城市更新、为居民提供住房补贴、制定建筑标准。

（2）提出规划：2021年推出《2022‒2025年计划》（目标年开工7万套住房）。

（3）挑战：规划住宅与实际需求脱节、新建房价过高、区域规划与国家目标衔接不足。

4. 财政部

（1）职责：通过预算影响空间开发，负责支持规划的资金分配。

（2）成就：通过《国家纲要计划第70号》推动特拉维夫地铁周边开发。

（3）挑战：缺乏与地方协调、忽视社会环保问题。

除上述四大核心部门外，环境部与交通与道路安全部亦在专项规划中扮演关键角色，分别负责环境评估与交通网络整合。

（二）中央政府的区域发展规划

1. 特点：跨部门协作且资金充足。

2. 实施流程：第一步进行初始审查（收集地方数据、确定目标）；第二步确定详细的规划（分配预算）；第三步进行项目实施，由地方负责，中央监督。

（三）地方层面的空间规划与发展

1. 地方政府的构成：以色列主要包含79个城市，122个地方议会和55个区域议会（包含1014个农村社区）。

2. 地方政府的权力与职责：地方政府主要负责为地方民众提供道路、教育、卫生等基础设施和公共服务；在中央规则的指导下，优先制定地方性法规。

3. 地方政府在土地规划中面临的挑战：中央财经委员会绕过地方决策，地方政府倾向于开发高收入住房与商业用地，社会住房建设不足。

4. 地方政府的财政框架：一是包含常规预算和开发专项预算的预算结构；二是征收财产税。

5. 地方层面的区域集群案例：Eshkolot（区域集群）于2016年设立，现已覆盖以色列65%的地方政府。该集群虽节约了开发招标成本并成功筹集了开发基金，但因内部缺乏统一框架，也出现了与中央部委对接不畅等困难。

在梳理完上述机构的职能后，可以明确以色列的空间开发流程，包含六个步骤：

一是由ILA/MHC提出开发项目；

二是ILA与财政部合作，确保资金供给；

三是土地所有者进行土地出售；

四是土地所有者与开发商主导规划制定；

五是开发商提交方案，接受审批；

最后，地方审批完成后，为开发商发放建筑许可。

（四）对以色列空间规划与发展的政策建议

1. 确立具有约束力的国家空间发展目标与原则：将NSSP转化为法定原则，明确服务可及性生态保护等标准。

2. 通过分离开发权与监管权来改革规划授权体系，以确保专业、独立的监督，同时加强多级协调。

3. 通过切实下放空间规划与开发权限。赋能地方政府审批主导权、增加地方性法规自主性。

4. 通过功能性城市区（FUAs）加强区域合作，规范区域集聚框架，整合大都市中心。

5. 改革次国家层级的财政激励机制，促进均衡的空间发展并缩小社会经济差距。

6. 将环境可持续纳入空间发展决策。强制环境影响评估，提升低收入地区的环境质量。

（本简报仅提供参考译文，以作交流之用，文中陈述和观点不代表编译者和编译机构的立场。如需引用，请注明原文出处。）