中东所举办中东区域与国别研究沙龙第2期:阿拉伯对外援助面面观
发布时间: 2017-06-02 浏览次数:

2017531日,“中东区域与国别研究沙龙”第2期活动在上外中东研究所704会议室举行。中东研究所李意副研究员作了题为“阿拉伯对外援助面面观”的学术报告。讲座由孙德刚研究员主持,丁俊教授担任讲座评论人。中东研究所研究人员和研究生近20人出席讲座。

李意副研究员首先介绍了关于这个课题的最初设想和来源,然后从阿拉伯对外援助的特点、动机、绩效、问题和启示等方面展开了论述。为了清楚表述部分内容,报告人还借助PPT演示了相关图表和内容。报告全文摘要如下:

长期以来,发达国家的ODA占全球援助资金的比重一直维持在90%以上。但近年来,全球援助规模总体呈增加趋势,以发达国家为主导的国际援助格局发生结构性变化。

变化一:经合组织(OECD)于2016 12 月公布的最新统计数据显示,2015 年全球官方援助额达到历史峰值,共计2063 亿美元。发达国家援助规模虽然持续增长,但占比下降。根据第25届联合国大会决议,发达国家应贡献其国民生产总值(GNI0.7%的比例。DAC成员国的占比平均为0.3%,在所有DAC成员国中,美国0.17%,日本0.20%,法国0.36%,英国0.7%。阿拉伯援助国(主要是海湾国家)的占比则很高,阿联酋2.72%,沙特1.9%,科威特0.78%

变化二:新兴经济体成为国际发展合作格局中的新力量。在发展援助领域,以平等、互利、共赢为特点的南南合作越来越受到国际社会的广泛关注。这些南南合作提供国正在经历着从受援国到援助国的身份转型,大都兼具受援国和援助国的双重身份。其中,阿拉伯援助国更是因其提供资助额度之大,占据GNI比例之高,涉及国家和地区之广而成为新兴援助体中的佼佼者。从2015年采集的数据可知,沙特(69.8 亿美元)、阿联酋(45 亿美元)已跻身全球十大援助国行列。

主要特点:自20世纪50年代起,科威特就开始进行对外援助活动,之后也包括沙特和阿联酋等国,其援助范围仅局限于周边阿拉伯国家,主要目标是促进阿拉伯国家的经济社会发展,促进阿拉伯世界的团结和大阿拉伯地区一体化进程。阿拉伯援助真正形成一定规模的是在1973年阿以战争爆发后,它们把建立和发展与受援国的外交关系作为主要目标,并把援助范围拓展至亚洲、非洲、拉丁美洲等地区。

阿拉伯援助通常以基金会的方式作为载体,其援助资金包括无偿援助、无息贷款和优惠贷款三类。从国别来看,2014年,沙特提供的援助总量为140亿美元,仅低于美、英、德、日,位居第五。科威特最主要的援助机构——科威特阿拉伯经济发展基金从1962年至2016年共向西非国家提供贷款共计172笔,累积金额约20亿美元。阿联酋的对外援助更是抢眼,特别是2009年阿联酋对外援助协调办公室(OCFA)运作之后,其援助规模逐渐扩大。根据OECD发布的2015年报告显示,阿联酋提供的对外援助为88亿美元,占国民收入的比重已居世界第一。其援助主体除了阿联酋政府以外,还有阿联酋阿布扎比发展基金、哈利法·本·扎耶德·纳哈扬基金和阿联酋红十字会等。

从援助形式来看,包括双边援助和多边援助。为了发挥更大的作用,1975年成立的阿拉伯援助机构协调秘书处(Coordination Secretariat)将阿拉伯国家主要的双边和多边援助机构整合在一起。秘书处涵盖了大多数阿拉伯重要的双边和多边援助机构。具体援助方式主要有四种:一是财政和国际收支援助,它们提供的财政援助主要是“软贷款”的形式,向受援国提出的贷款条件往往十分优惠,赠款比例更是高达30%到60%高于ODA所设定的至少25%的标准;二是项目援助;三是技术援助;四是人道主义救援和紧急援助。

从援助目标来看,阿拉伯援助更倾向于将地理区位的临近程度、社会经济发展相似性、与本国有着相似的宗教文化背景等要素作为重点援助区域。从1973年到2015年的近50年里,援助资金绝大部分流向中东和非洲地区。其中,2000-2007年期间,有60%资金被用来支援撒哈拉以南地区国家的发展建设。北非地区也占据不小的份额,大约有其总量的61%。此外,亚洲尤其是中亚地区的发展援助一向是沙特的援助重点。

主要动机:与传统援助国相比,阿拉伯援助国更加关注受援国的基础设施建设和经济发展指标,在援助动机上通常会考虑以下几点。

一是外交政策的工具。阿拉伯援外机构大多是20世纪6070年代成立的,当时正值阿拉伯国家纷纷取得独立并建国之时,再加上石油的开发已有多年的历史,经济上有了充分的保障。石油产业中不断增长的利润和积累的财富有利于阿拉伯国家开展对外交往,拓展海外利益。在这一时期,阿拉伯对外援助主要以争取政治支持为诉求。阿联酋总统指出,“对外援助是我国对外政策的基本支柱。因为我们相信我们自己的财富并不是真正的财富,除非它援助了那些需要的人,无论他们在哪里,无论他们的国籍或信仰如何。”沙特的援助重点是在联合国投票中支持沙特的国家,从而提高其在联合国的影响力。有学者打了个比方,一个有资格获得阿拉伯援助的国家,若在联合国同沙特投票一致,就可能多获得68%的援助。

二是宗教教义的倡导。阿拉伯援助很大程度上体现了在伊斯兰内部实行平均主义的愿望。伊斯兰教义倡导穆斯林怜悯和宽宏大量,其中一个重要的行为是施舍,包括金钱﹑衣食﹑劳动﹑服务﹑知识等。宗教教义倡导的施舍和援助精神也体现为阿拉伯团结。与以色列保持外交关系的受援国,更容易被阿拉伯发展援助排除在外。以埃及为例,作为重要的受援国,在1979年之前的四年间,埃及接受了大约20亿美元的阿拉伯援助。然而,随着1979年埃及与以色列签署《戴维营协议》并达成和解后,所有对埃及的阿拉伯援助就此暂停,甚至包括由科威特和沙特阿拉伯提供资金的埃及海湾开发组织(GODE)的专项援助也停止了。

三是人道主义原则。人道主义援助是阿拉伯对外援助的重点工作。在伊拉克战争期间,阿联酋主张维护伊拉克的主权和领土完整,并建议联合国在恢复伊安全和重建过程中发挥主要作用。2004年,阿联酋宣布减免伊所欠38亿美元债务的大部分。20145月,阿联酋成立人道主义对外援助协调委员会,成员包括阿联酋人道主义和慈善捐助机构以及负责人道援助的相关机构。2015年初,为了指导阿对外人道援助机构提高效率、与国际人道组织加强协调对接,委员会还发布了人道主义应急指南,确保各机构间的协调与合作,统一目标,与国际标准接轨,避免重复投入等,进一步为人道主义援助提供了保障机制。

四是促进商业利益。如果说早期的阿拉伯援助被认为是外交政策的工具,那么,越来越多的阿拉伯援助机构在近20年来开始通过援助来维护它们的商业利益,扩展它们的国内工业基地。以伊斯兰发展银行为例,它曾出台多项措施保障阿拉伯援住方的商业利益。

主要绩效:半个多世纪以来,阿拉伯援助不仅是南南合作这一话语的缔造者,而且身体力行,成为积极的践行者,在长期对外援助实践中积累了可观的影响力。

一是提高受援国的经济发展水平。阿拉伯对外援助项目主要分布在农业、工业、经济基础设施、公共设施、教育、医疗卫生等领域,重点帮助受援国提高工农业生产能力,增强经济和社会发展基础,改善基础教育和医疗状况。自1973年以来,阿拉伯援助从原先的阿拉伯地区扩大到包括撒哈拉以南非洲和亚洲,还有一些拉丁美洲国家。有数据显示,阿拉伯援助的覆盖范围已经超过大多数DAC援助国提供的区域。

二是塑造有自身特点的话语权。阿拉伯援助和西方援助有很大不同。DAC成员国提供的援助,大多带有限制性条件,往往迫使受援国进口一些质量差且价格高的商品和劳务,以及不适用的、过时的技术和设备,不仅削弱了发展援助的作用,而且加大了受援国沉重的债务负担。而阿拉伯援助国认为受援国有权制定自己国家的经济发展政策,它们在接受援助的时候可以不带任何附加条件。正因如此,阿拉伯援助国大多反对世界银行和国际货币基金组织设定的制约条件,拒绝加入其联合融资计划,而是根据自己秉承的原则对特定国家进行援助和贷款,进而塑造了有自身特点的话语权。

三是通过消除腐败来提高援助效率。由于援外项目在境外监管较难,在援外企业资质审批、项目立项、预算管理、招投标等环节上容易滋生腐败,因此,阿拉伯援助国采取一系列措施减少腐败。为了消除腐败、提高效率以及建立健全的招标流程,阿拉伯经济与社会发展基金向阿拉伯反贪污组织提供经济支持,后者是于2005年成立的独立、非营利性组织,通过收集、分析、监督并公开关于腐败的所有信息,向社会传达腐败的危害性。此外,该基金还根据不同的贷款类别采取不同的措施。如果贷款是给予受援国政府的,那么该政府就有责任接受审计、申报以及评估。

四是通过协调秘书处增强援助的有效性。1975年成立的阿拉伯援助机构协调秘书处使阿拉伯援助更为有效,它不但帮助受赠国得到的援助用在高优先级的项目中,避免援助效用重叠或重复,增加资源利用的有效性,而且协调项目评估活动,在项目完成阶段使用统一的规则与程序,交流项目与发展计划有关的信息与数据等。协调秘书处构建了标准的管理框架,使各援助机构之间能够有效地合作,被誉为具有类似于经合组织下的发展援助委员会的功能。目前已取得不小的成就:确保了几个大型项目的共同融资活动、建立了一系列标准的法律程序与流程、采用了贷款管理系统等

结语:西方主导的通过“干预式援助”的国际发展援助理论,未从根本上推动受援国的经济发展,而新兴发展援助体以“发展”为中心的发展援助方式开始直接挑战西方以“治理”为中心的援助体系。阿拉伯对外援助以慷慨大方著称,近年来逐步占据世界援助总额的13%左右。与此同时,阿拉伯援助国在长期的援助实践中与很多发展中国家建立了伙伴关系,逐渐具备引导南南合作不断提升层级的能力,使其在国际发展议题乃至全球治理中的作用更加显著。他们与受援国之间相互尊重和理解,甚至成为西方援助国效仿的对象。

报告梳理了阿拉伯对外援助的特点、动因和绩效,获得了启示,也发现了问题。阿拉伯援助的自我定位是南南合作的提供者,它们与受援国是伙伴关系而非传统意义上的援助者与受援国的关系。一直以来,全球财富分配不平衡,国家间发展差距拉大,其中一个重要原因就是发达国家在国际贸易中利用“剪刀差”进行剥削,使得发展中国家处于贸易劣势。毫无疑问,阿拉伯援助与南南合作的结合,有助于以渐进方式改革国际政治经济秩序。它以受援国的需求为基础,在项目过程中秉承参与式和咨询式的方法,援助准确快捷,十分有效。在管理方面,设立专门的援助机构,保存了完整而详细的援助数据;在协调方面,统一协调援助贷款的管理,完成共同出资和共同的操作程序,保证了援助的规范性;在合作方面,广泛利用区域性多边机构,在发展项目的融资上注重与其他机构的合作。尽管问题犹存,但所有这些都为国际援助体系带来了正面效应。

在评论环节,丁俊教授指出,报告选题具有较高的学术价值和现实意义。从大处着眼,小处着手,对阿拉伯对外援助“以援助促发展,以发展促合作”的特点、动因和绩效进行了较为深入的分析,见解独到。从学科建设来看,是培育新的学术增长点和探索新的学科方向的有益尝试。

讲座结束后,与会者们就该问题进行了热烈的讨论。大家畅所欲言,发表了各自的意见和建议,为本次沙龙画上了圆满的句号。