刘中民教授就美国对伊朗制裁等问题接受上观网采访
发布时间: 2018-11-03 浏览次数: 16

2018113日,上外中东研究所所长刘中民教授就美国对伊朗制裁等问题接受上观网采访,全文如下:

深度 | 美国对伊朗制裁留出两个“活结”,特朗普真的“后退”了?

“制裁来了,115日”,美国总统特朗普3日零点在推特上发出预告。在此之前,美国政府宣布5日重启对伊朗经济核心领域(能源、航运和银行业等)的制裁,但将暂时授予8个国家(或地区)“豁免权”。有美媒欢呼,重新恢复全面制裁,标志着特朗普外交政策的一个高潮。批评人士则认为,与当初对伊朗石油出口“零容忍”的姿态比,特朗普此番留下政策“活结”,无异于“后退”,充分暴露出总统团队内部的紧张关系以及伊核问题的复杂性。专家指出,特朗普调动了经济制裁工具性的一面,凸显其实用主义本色。

美国为何留“活结”

半年前,美国高调退出《伊核协议》,留给世界各国和私营企业180天的时间停止进口伊朗石油,否则将面临严厉制裁。如今,期限到了。

英国广播公司称,美方2日宣布的制裁可以分为三个层面理解:其一,伊朗经济首当其冲,美国自2015年后逐步解除的对其银行、石油出口、船舶和航运等领域的制裁,将于115日悉数恢复。其二,这是所谓的“二级制裁”,即旨在向其他国家施加压力,阻止它们与德黑兰进行贸易。美国的想法是劝阻其他国家不要购买伊朗石油,从而切断伊朗很大一部分收入来源。其三,美国将对700个伊朗实体和个人实施制裁。

值得一提的是,新制裁留下两个“活结”。其一,将有8个国家或地区暂时获准继续从伊朗进口石油,因为它们已大幅降低进口量,美国将给予它们更多时间达到“零进口”。其二,尽管特朗普政府数月来一直坚称,必须将伊朗踢出全球金融信息服务巨头SWIFT(总部设在比利时),但美国将允许一些伊朗金融机构留在SWIFT内、进行人道主义交易(购买食品、农产品、药品和医疗设备等商品)。

美方没有具体说明哪些国家将获得豁免,只是冷面无情地排除了“欧盟选项”。外界预计,韩国、日本、印度、土耳其和中国将获得“缓刑”。《纽约时报》分析称,韩国和中国对于美国继续向朝鲜施压至关重要;一旦韩国获得豁免,特朗普就无法拒绝日本首相安倍晋三的要求;印度很可能永远不会停止从伊朗进口石油,但豁免有助于“避免痛苦的对峙”,也有助于在中期选举前控制油价。

美国国家安全顾问博尔顿本周指出,“我们希望对伊朗施加最大压力,但我们也不想伤害盟友。”美媒称,这可以说是一个明显“后退”,当得到新制裁明显没有实现“零容忍”时,国会和政府内外的鹰派人士都大吃一惊。批评人士认为,开出“豁免名单”不仅削弱了美国在经济上惩罚德黑兰侵略行为的承诺,同时也加深了美国与欧洲盟友之间的裂痕。

SWIFT是政府和国会内部政策斗争的另一个中心,”美国全国广播公司(NBC)称,一边是财政部和国务院,他们担心,将伊朗全面迅速逐出SWIFT会绷紧美国与欧盟之间的关系;另一边是博尔顿和国会鹰派人士,他们担心伊朗留在SWIFT将成为其逃避制裁、等待一个更友好的美国政府上台的救命稻草。欧盟正在探讨创建一个政策性工具,使得欧洲人免受美国的制裁,但这样的机制仍将依赖于伊朗能够接入SWIFT

有观点称,鹰派人士最终占据了上风,伊朗政权将遭受物质上和心理上的双重打击。也有分析认为,没有将所有伊朗的银行隔离于系统之外,是特朗普立场“倒退”的另一个信号。

“极限施压发生了什么?”美国前参议员约瑟夫·利伯曼(Joseph Lieberman)评论称,“他们(特朗普政府)大大地屈服了”。“我认为此案还没有了结,”美国智库捍卫民主基金会的理查德·戈德堡(Richard Goldberg)说,“总统把他对伊朗的强硬姿态作为其外交政策的一个标志。当他发现这让他看起来多么软弱时,他可能会下达新的命令。”

中国前驻伊朗大使华黎明认为,从豁免和SWIFT系统的决定看,这次特朗普很可能又是“跳起巨人、落地侏儒”。特朗普当初宣布“退约”时气势汹汹,但事实上,“零出口”的承诺显然带有迎合国内“仇伊”情绪、为中期选举赚选票的考虑。一旦伊朗石油出口归零,对美国未必有利:国际油价会上涨,美国消费者会感到切肤之痛,从而可能会对中期选举产生负面影响。因此,随着制裁期限临近,美国也在慢慢“回缩”。

上海外国语大学中东研究所所长刘中民指出,他认为新制裁说明在禁止伊朗石油出口问题上,特朗普面临太多的制约因素,比如盟友的能源需求、国际舆论的批评等,因此只能“分步走”。从这点上看,特朗普进一步放大了制裁的工具性一面,让其成为区分和调控国家关系、服务于美国利益的外交杠杆。

伊朗没那么“脆弱”

“现在球到了伊朗半场,”NBC评论称。自美国5月退出协议以来,伊朗领导人一直警告说,他们将恢复核燃料的工业生产。“我们很快就会发现,实施新制裁、从SWIFT除名是否会让鲁哈尼政权兑现威胁。”按照美国官员和专家的说法,自从美国退出核协议以来,伊朗的货币里亚尔贬值了三分之二以上,该国的石油出口量也从每天250万桶降至每天150万桶。

“伊朗的财政不会突然崩溃,”BBC指出。事实上,大部分损失已经造成了。自5月特朗普发表“退约”声明以来,这种压力一直在积聚:许多欧洲企业已做出逃离决定,宣布终止在伊朗的项目。但仍有一些客户会继续购买石油,而且美国已同意暂时豁免。

两位专家指出,就伊朗而言,它也不是一些人想象中的那么“脆弱”,美国想用制裁把它“一棍子打死”是不可能的。一方面,美国重启制裁确实给刚刚出现起色、迎来欧洲资金和技术的伊朗经济造成较大打击。但伊朗国内出现的经济困难,并不能完全归因于制裁,还有其内部治理方面的问题。货币里亚尔大幅贬值,也与其民众对政府财政信心不足有关。另一方面,这是一个国土面积165万平方公里、人口8000万的地区大国,经受了美国长达40年的制裁,反制裁手段极为丰富。事实上,2015年《伊核协议》签署后的政策红利并未完全释放便遭到打压,再加上近半年来,伊朗为抵御美国制裁积极准备,努力提高自身抗风险能力。因此,伊朗不过是再次回到“抵抗经济”的时期,国家遇到的经济困难并不意味着普通民众“活不下去”了。

但是,不容忽视的是,《伊核协议》的未来走向仍不明朗。一方面,美国的制裁仍会出现变化,它必须关注国际石油市场的整体稳定,尤其是考虑到沙特的政治不确定性。另一方面,欧盟是个不确定因素。尽管它一直在讨论建立一种既不涉及美元、也不涉及美国银行的替代支付体系,但欧洲企业的逃离速度让人对欧盟的坚定程度不太放心。如果欧盟不能坚持支持协议,如果制裁对伊朗造成的伤害使其留在协议中显得不再有意义,那么,也不能排除伊朗退出协议的可能。

特朗普想得到什么

有评论称,所有这些都引出另一个问题:特朗普政府做这一切的真正目标是什么?BBC认为,表面上,这是为了让伊朗重返谈判桌,以达成一项更好、更全面的协议。但德黑兰这样做的可能性非常小;从美国对伊朗提出的要求来看,特朗普政府的真正目标是以某种方式促成德黑兰的政权更迭。

“归根结底,问题在于特朗普政府没有真正的计划。他们知道如何使用一种工具,比如制裁,但他们并没有一项更广泛的战略。”奥巴马政府时期外交官贾勒特·布兰科(Jarrett Blanc)指出,“此外,屡屡退约也让美国失去了做出可信承诺的能力”。

华黎明认为,从“退约”到如今兑现制裁,特朗普的中东政策是将伊朗视为美国在中东地区的最大敌人,联合沙特和以色列反对伊朗。尽管特朗普是商人,但其班子里都是共和党新保守主义者,都对伊朗政权抱有成见。在美国政坛,这种做法也很容易找到共鸣:从白宫到国会山,甚至反特朗普人士普遍都对《伊核协议》持有疑议,都不反对重启制裁。

但是,从长远看,特朗普加大对伊朗问题的关注、继续留在叙利亚战场,无形中偏离了奥巴马政府后期减少中东投入、腾出力量转向亚太的外交路线。后者也是美国战略家和精英集团的共同思路。特朗普未来会怎么选,眼下尚不明确。

“我认为,特朗普自上台以来在中东地区的力量投入并没有增加,”刘中民指出。其最大的变化是,塑造伊朗的敌人形象,挑拨地区国家间矛盾(卡塔尔断交事件),调动盟友(沙特、以色列)的力量和经济制裁等政策杠杆,实现自身利益。他自然希望对伊朗下手“越狠越好”,但碍于很多制约,不可能一步到位。也可以说,近一年来美国的中东政策,尽显“商人总统”实用主义和策略性思维的本色。

来源:上观网