邹志强:“土耳其的外交政策走向及困境”,《中国社会科学报》
发布时间: 2019-06-14 浏览次数: 36

2019613日,上外中东研究所邹志强副研究员在《中国社会科学报》发表评论文章《土耳其的外交政策走向及困境》(见《中国社会科学报》2019年6月13日第3版),全文如下:

土耳其的外交政策走向及困境

近年来,土耳其内外政策均经历了持续的调整与转型进程。“总统制时代”的土耳其总统埃尔多安在国内实现了摆脱旧体制束缚的目标,对外更为积极灵活地推行外交政策的调整与转向。但是,对于土耳其来说,结构性制约因素也在逐步加大,未来发展前景依然具有重大不确定性。

埃尔多安曾对当前土耳其内外政策进行了全面阐释,提出“土耳其正在成为一个真正的全球大国”;“土耳其必须在叙利亚占有一席之地”;“未来与欧洲的关系将逐步摆脱问题期”;“相信美国迟早会改变对土耳其的矛盾政策”;“与俄罗斯的各领域关系得到快速发展”;“塞浦路斯和爱琴海事务离不开土耳其的参与”;“耶路撒冷是土耳其和穆斯林世界的红线”等。这代表了当前土耳其外交的主要方向和重点领域,也提供了观察土耳其外交政策走向的基本视角。2018年以来,土耳其一度在大国关系和周边地区形势中处于相对有利的地位,在地区事务上有不少收获,但是其面临的困境并未根本改变。

在中东地区纵横捭阖

土耳其在中东地区一直追求存在感和某种主导性地位。

首先,叙利亚库尔德问题成为土耳其地区政策的首要关注点,土与美俄两大国进行了激烈的博弈,其诉求得到部分实现。2018年初,土耳其出兵控制叙利亚的阿夫林地区,成功削弱了库尔德人的影响力。随着叙利亚政府军的节节胜利,土耳其感到更为焦虑,声言叙利亚事务不能没有土耳其的参与。此后,土耳其与美国达成了联合巡逻叙利亚曼比季地区的协定,与俄罗斯达成协议成功阻止了箭在弦上的伊德利卜战役。同时,土耳其不断施压美国,多次威胁将在幼发拉底河以东开展单独行动,促使美国在201812月宣布从叙利亚撤军,一定程度上满足了土耳其的利益诉求。但由于俄土协议并未完全履行,俄罗斯和叙利亚政府对土不满日益上升。美国的撤军立场也出现反复,土耳其要求在叙利亚北部建立由其主导的“安全区”计划遭到美国反对。

其次,土耳其在中东地区热点问题上多方出击,继续致力于塑造自身的大国地位和影响力。一方面,土耳其不断高调批评以色列,强化其巴勒斯坦代言人和伊斯兰领袖的形象。埃尔多安强烈谴责以色列与美国,多次公开抨击以色列是“恐怖主义国家”,降低与以色列的外交关系,并组织召开伊斯兰国家合作组织特别峰会,呼吁联合国和国际社会采取行动。另一方面,土耳其不惧美国制裁继续加强与伊朗的合作关系,明确反对美国退出伊核协议和重启对伊朗全面制裁,拒绝切断与伊朗之间的经贸关系,并批评美国退出伊核协议破坏了地区稳定。此外,土耳其与卡塔尔保持密切互动和战略合作,两国的准盟友关系更为凸显。

最后,土耳其通过沙特记者卡舒吉事件、巴以冲突、大规模军演等提高自身的国际影响力,力争在中东地区大国博弈格局中占据有利地位。201810月爆发的沙特记者卡舒吉失踪事件,在一定程度上撬动了土耳其与美国、欧盟及沙特的关系,使土耳其在地缘政治中获得了更为有利的地位。土耳其在巴以问题上的积极高调言行为其在伊斯兰世界赢得了更大声誉。20193月和5月,土耳其在周边海域举行名为蓝色国土2019”海狼—2019”的大规模军事演习。土耳其外长恰武什奥卢曾表示,缺少土耳其的地中海会一事无成,展示了争夺东地中海地区油气资源和地区影响力的强硬姿态。

与美国危机不断

近年来,土耳其与美国在“居伦运动”、库尔德问题、土耳其与俄罗斯及伊朗的关系等问题上的结构性矛盾不断凸显,互信持续下降,特朗普单边主义的行事方式和对制裁施压的偏好更加剧了美土关系的不确定性。

首先,土耳其在叙利亚库尔德问题上与美国强势博弈,既坚持斗争又谋求合作。20181月,美国宣布协助叙利亚库尔德人建立边境安全部队,导致土耳其愤而直接出兵并占领阿夫林地区。20186月,美土达成了所谓曼比季和平进程路线图,库尔德武装撤出曼比季,美土军队联合巡防该地区。9月在解决伊德利卜问题之后,埃尔多安多次表态将在幼发拉底河东岸采取军事行动,对美国施压。2018年末,特朗普宣布从叙利亚撤军,但之后其撤军立场有所反复,引起土耳其的再度不满,两国在此问题上的矛盾依旧突出。

其次,土耳其与以色列、沙特等美国的地区盟友之间爆发新的冲突,与伊朗保持合作,也直接影响到美土关系。2018年以来,美国在巴以问题上的偏袒政策加剧了美土关系的紧张,特朗普政府承认耶路撒冷为以色列首都、正式迁馆以及即将推出的世纪交易等为美土关系投下了阴影。土耳其不愿配合美国对伊朗的全面制裁更加剧了美国对土耳其的不满,当前美国宣布取消对伊朗制裁豁免,土耳其明确表示将继续保持与伊朗的经贸往来,这一问题继续横亘在美土两国之间。

最后,土耳其执意购买俄罗斯S—400防空导弹系统削弱了美土之间的战略互信,加剧了两国之间的信任危机与政策冲突。土耳其此举引起美国和北约的极力反对和多次警告,北约表示要重新评估土耳其作为盟友的忠诚与可靠程度,美国多次威胁称,如果土最终接受S—400防空导弹系统,将对土禁售F—35战机。而土耳其方面则明确表示,从俄罗斯购买S—400防空导弹系统已成定局,土耳其不会妥协。未来美土两国在此问题上的碰撞还将继续,但土耳其也不可能放弃北约,此事更多成为双方之间博弈的筹码。

由于利益与政策冲突,战略互信持续下降,危机不断已成为美土两国关系的常态。虽然美土之间很难重回亲密的盟友关系,但国家安全和经济上的现实利益决定了两国不会彻底决裂,将在不断博弈中寻求转圜机会,维持斗而不破的状态。

与俄罗斯相互倚重

近年来,土耳其与俄罗斯一直不断靠近和相互倚重,两国领导人保持了高频率的互访和会晤,提升了在军售、能源和叙利亚等问题上的合作与协调,两国领导人也极力彰显双方之间的特殊关系。

第一,俄土两国继续在叙利亚问题上保持密切协调与合作。除了高频率的双边互访之外,两国还通过俄土伊三国峰会机制商讨叙利亚局势,就叙利亚伊德利卜停战问题达成协议,商讨实现叙利亚局势长期正常化的共同措施,2017年底至2019年初已举行了四次讨论叙利亚局势的三国首脑会议。土耳其在叙利亚问题上牢牢占据了主动地位,拥有重大话语权。

第二,土耳其与俄罗斯的S—400防空导弹系统协议顺利推进。埃尔多安与普京多次重申按计划落实S—400防空导弹系统出售协议,并将在高科技军事技术等领域开展合作。虽然遭到美国和北约极力反对,但土耳其多次坚定表示,该项协议不会改变。俄土双方已宣布将在2019年交付首批该防空导弹系统。围绕未来S—400防空导弹系统协议的争议将成为观察土俄美关系走向的重要指标。

第三,土耳其与俄罗斯的能源与核能合作继续加强。20184月,俄土合建的阿库尤核电站项目正式开工;201811月,俄土土耳其流天然气管道海底工程竣工,两国领导人共同出席,并希望将两国贸易额提升至1000亿美元。这使土耳其的能源安全获得更多保障,能源枢纽地位进一步巩固,并有助于改善地缘政治环境,进一步强化其在欧亚地区的战略地位。

出于战略上的相互借重和务实合作的需要,土耳其与俄罗斯的关系保持顺利发展,而特朗普的制裁也为土俄进一步“走近”提供了机会。但必须看到的是,土耳其与俄罗斯在诸多问题上也存在利益错位,如在叙利亚库尔德问题上两国政策并不一致,双方之间的合作关系也具有明显的权宜性和脆弱性。

与欧盟关系陷入停滞

近年来,欧盟对土耳其国内现状的不满与失望不断上升,认为总统制的正式实行标志着埃尔多安进一步走向独裁统治,并指责其滥用权力、违反人权等。土耳其入盟进程事实上已被搁置,土耳其提出的升级关税同盟的谈判亦无法取得进展,土欧互信下降和关系停滞的特征更为明显。

土耳其一直尝试修复与欧盟的关系,重启陷入停滞的入盟谈判,但成效有限。2018年以来,埃尔多安先后访问法国、保加利亚、英国、比利时北约总部、德国等,极力缓和与欧盟的关系,并强调土耳其的强烈入盟愿望及其在打击恐怖主义、保护欧洲安全方面的特殊作用。埃尔多安也多次明确表示希望恢复和提升与欧盟的关系,与其他国家或组织的关系只是补充,而不是替代。

但是,土欧关系并未得到明显改善,双方在土耳其民主人权、入盟、安全等议题上的分歧与矛盾依然突出。20186月,在土耳其大选之后,欧盟委员会主席容克措辞强硬地表示,土耳其正在大踏步地远离欧盟,因此土耳其入盟谈判事实上已经停止,这就排除了土耳其在可预见的未来加入欧盟的可能性。与此同时,欧洲理事会决定不再与土耳其开启新的入盟谈判条款。20193月,欧洲议会高票通过一项决议,建议欧盟正式暂停土耳其加入欧盟的谈判,理由是土耳其有违反人权和法治的行为。虽然这项决议并不具有法律效力,但这反映了欧盟对土耳其认知和二者关系的进一步恶化。土耳其虽然再次表示不会放弃入盟的努力,但显然无力改变与欧盟关系的停滞状态。

总的来看,近年来土耳其持续“回归中东”并争夺地区霸权,同时游走于大国之间,试图按照自身利益塑造对其更为有利的国际格局。但是土耳其与欧盟、美国之间矛盾重重,在中东地区,库尔德人势力的壮大成为其心腹之患,外交困境并未得到根本改观。从土耳其的政策宣示与对外行动来看,美国、欧盟、俄罗斯以及周边中东地区始终是土耳其外交的重点方向,未来这四个方面外交走向也将决定土耳其外交政策调整的效果与影响。

来源:中国社会科学报