黑海安全战略

原文信息

【标题】A Security Strategy for the Black Sea

【日期】December 15, 2023

【机构】美国大西洋理事会斯考克罗夫特战略与安全中心（The Scowcroft Center for Strategy and Security，Atlantic Council）

【作者】Richard D. Hooker, Jr.

【链接】https://www.atlanticcouncil.org/wp-content/uploads/2023/12/A-security-strategy-for-the-black-sea.pdf

编译信息

【译者】赵军（上海外国语大学中东研究所）

【期数】第325期

【日期】2024年1月6日

一、黑海安全战略环境

黑海地区自古至今一直是国际贸易和商业的中心，也是文化交流的熔炉和中转站。从地缘战略的角度来看，黑海地区是丝绸之路的终点和国际十字路口，拥有各种各样的互联线路，促进了欧洲、欧亚大陆和中东以及全球其他地区之间的贸易和能源流动。俄乌冲突导致全球粮食、燃料和化肥价格上涨，尤其对全球粮食系统造成了“前所未有的冲击”。黑海地区的动荡表现为其民主制度脆弱、经济发展不均衡、能源依赖和公开冲突。

俄罗斯  俄罗斯控制着克里米亚和黑海北部水域，对乌克兰、地区和国际经济具有影响力，在整个地区部署军事力量具有绝对战略优势。俄罗斯的黑海海岸线绵延约800公里，其防空和地对地弹道导弹系统几乎覆盖了整个黑海地区，而俄罗斯领导人已将核武器转移到白俄罗斯，并威胁要在冲突中使用核武器。俄罗斯控制黑海航道，阻止乌克兰的粮食出口，严重影响了全球粮食安全。俄罗斯竭力限制或阻止黑海沿岸国融入西方经济和安全结构，并渴望统治前领土，确保控制乌克兰黑海海岸线，作为遏制乌克兰心脏地带的跳板。迄今为止，俄罗斯在战争中损失巨大，但普京仍决心继续冲突。

乌克兰  乌克兰因战争持续，人口损失严重，基础设施遭到严重破坏。乌克兰严重依赖其黑海领土，依赖穿越黑海的商业运输。航运中断导致其粮食出口转移到波兰和匈牙利，当地农产品价格下降。2023年7月俄罗斯废除了《联合国黑海粮食倡议》，乌克兰经济雪上加霜。如果后续西方没有持续援助先进武器的能力，乌克兰收复其被占领土将更加困难。从经济和安全角度来看，俄罗斯对克里米亚的持续占领使乌克兰成为一个分裂的国家，并失去了其最重要的经济支柱之一。

土耳其  土耳其是黑海地区事务的主要参与者，并在地区安全领域发挥着重要作用。土耳其是北约第二大军事大国，也是俄罗斯以外该地区最强大的国家。尽管土耳其经济压力较大，但美欧对土耳其的经济制裁，助长了土社会的反美西方情绪。埃尔多安利用土耳其的地缘战略地位，成为俄乌冲突的中间人，在北约和俄罗斯之间采取平衡政策。土俄保有密切的政治和经济联系，共同抵制西方干涉内政，但土谴责俄罗斯入侵乌克兰，并向乌克兰提供无人机，且拒绝加入美西方制裁俄罗斯的行动。土耳其凭借其自身的黑海天然气储量、控制黑海出口等优势，成为地区能源供应和输送的参与者。总体来说，土耳其正在寻求黑海地区稳定，并非该地区不安全因素的制造者。

罗马尼亚  罗马尼亚是黑海地区的稳定支柱，坚定地融入北约和欧盟，其对俄罗斯在该地区的侵略持谨慎态度，在北约圈子里不断提高黑海安全意识，大幅增加国防开支，但仍依赖北约的安全保障。罗马尼亚能源独立，经济繁荣，对俄罗斯几乎没有依赖关系。

保加利亚  保加利亚是北约和欧盟的成员国，但严重依赖俄罗斯的能源和贸易，其执政联盟中的亲俄派始终阻挠保政府向乌克兰提供支持。保加利亚在欧洲、俄罗斯和土耳其之间摇摆不定，国内政治博弈、俄罗斯间接影响以及自身的军事弱点，都使保加利亚的安全计划制定与实施较为复杂。

摩尔多瓦  摩尔多瓦是俄罗斯企图重新纳入版图的目标。俄军自1992年一直驻扎在德涅斯特河畔。摩尔多瓦最大的安全问题是俄罗斯通过敖德萨和乌克兰南部与德涅斯特河沿岸相连的陆桥的威胁。俄乌战争前，摩严重依赖俄罗斯能源，现转向罗马尼亚。欧洲理事会已在2023年12月与摩展开入盟谈判，而俄罗斯试图破坏摩亲西方政府的稳定。

格鲁吉亚  俄军自2008年起至今占领着格鲁吉亚阿布哈兹和南奥塞梯地区部分领土，剥夺了该国三分之二的黑海海岸线。格鲁吉亚严重依赖俄罗斯的能源和经济，执政的梦想党极端亲俄，但欧盟自2023年11月起给予格鲁吉亚入盟候选国地位，并策划赶走亲俄政治势力。

中国  作为“一带一路”倡议的延伸，中国加强了黑海地区的投资和外交存在，开辟了新市场，建设了连接欧洲和中东的基础设施，但目前中国在该地区的军事存在可忽略不计，直接投资也有所下降。黑海地区不是中国的优先战略考虑地区，中国也不是黑海地区事务的主要参与者，短期内这种情况不会改变。

二、黑海地区面临的挑战与威胁

稳定黑海地区、改善黑海国家经济和政治稳定的机会均以降低俄罗斯威胁为前置条件。如无法实现这一条件，黑海地区仍将充满冲突，发展仍将渺茫。第一，俄罗斯的恶意活动。截至2023年，俄罗斯占领乌克兰、格鲁吉亚和摩尔多瓦部分领土，继续着军事存在。俄罗斯领导人曾多次恐吓使用核武器，恐吓这些国家的政府及武装部队，并阻止这些国家与西方的融合。除军事威胁外，俄罗斯还针对所有黑海国家，进行恶意宣传，散布虚假信息，企图颠覆政权，并取得了一定成功。第二，能源依赖。尽管俄罗斯将能源依赖作为施压和影响邻国的工具和武器，但2022年俄乌冲突后遭到弱化。乌克兰、罗马尼亚、阿塞拜疆等目前已完全摆脱对俄的能源依赖，土耳其、摩尔多瓦、保加利亚和格鲁吉亚虽然严重依赖进口能源，但土耳其自俄能源进口量有所下滑，摩尔多瓦正在寻求阿塞拜疆和罗马尼亚的能源供应，保加利亚则转向了阿塞拜疆，格鲁吉亚几乎完全依赖阿塞拜疆天然气进口。总体而言，除土耳其外，乌克兰战争促使黑海地区国家的能源相对独立于俄罗斯。如果黑海的能源储备得到有效开采，该地区国家就有可能完全摆脱对俄罗斯的能源依赖。第三，经济欠佳。经济增长不平衡和生活水平较低，加剧了黑海国家和地区的不稳定。摩尔多瓦、格鲁吉亚和乌克兰缺乏与西方的经济一体化。当前，乌克兰经济呈负增长态势，土耳其经济严重失速，摩尔多瓦、保加利亚和格鲁吉亚经济表现“低于潜力”，保加利亚和格鲁吉亚经济增长放缓，结构性难题突显。此外，罗马尼亚和保加利亚腐败难以根除。第四，民主脆弱。腐败泛滥、官僚主义严重、区域内冲突和缺乏民主政治文化等严重阻碍了民主过渡的步伐和规模，加之俄罗斯的直接或间接破坏，黑海地区国家的民主脆弱性比较明显。欧洲理事会决定与摩尔多瓦、乌克兰展开入盟谈判并给予格鲁吉亚候选国地位等举措将面临严峻挑战。

三、风险评估

目前，黑海地区最严重的风险是俄罗斯为应对西方更激进的制裁、军事支持或军事行动而升级其行动，包括完全切断对欧洲的能源供应、加强网络攻击、加大限制俄乌粮食和化肥等商品出口、攻击海底管道和电信电缆、加大力度使用导弹攻击乌克兰城市和基础设施目标，以及使用核武器或化学武器。当然，所有形式的升级也会反噬俄罗斯政权，如俄完全切断欧洲能源供应降低了主要收入、减少粮食供应使其外交孤立和出现替代供应源等以及网络攻击带来的反攻击，等等。

俄罗斯使用核武器将是最大的恐惧。尽管如此，俄罗斯的任何核使用都将给自身带来重大后果，包括：北约直接参与海陆空作战，欧美实施最全面的严厉经济制裁以及针对俄罗斯关键节点和政府行动的进攻性网络行动，失去中国、印度和其他主要大国的支持，北约重点报复（如摧毁黑海舰队）并大规模提供迄今为止被拒绝或限制的系统和弹药，乌军对俄领土的大规模直接袭击以及其他严厉措施。但总的来说，俄罗斯使用核武器的可能性很小。

黑海地区以外的安全威胁升级的可能性不大。目前，俄罗斯几乎所有的陆地部队都在乌克兰作战，对北约领土的任何攻击都会直接将北约拖入冲突，俄罗斯的财政和军事资源已经捉襟见肘，无法支持其在其他地方采取重大行动。

在其他方面，俄罗斯可能希望通过利用北约在黑海问题上的分歧来破坏北约和欧盟的凝聚力。随着时间的推移，欧盟启动的新入盟谈判、乌克兰支持者的疲劳、气候变化、国内政治变化以及与中国的竞争等因素可能会扩大美西方内部之裂痕，为俄罗斯分裂黑海倡议创造机会。需要指出的是，北约和欧盟主要国家的领导层变动也可能破坏西方的团结，包括2024美国大选结果、德国和意大利联合政府的稳定与否，以及摩尔多瓦、格鲁吉亚或保加利亚亲俄领导层变化，甚至俄罗斯政权是否崩溃都有可能带来突然的路线变化，应该予以考虑。

近期内俄罗斯在黑海地区进一步军事侵略的可能性较小，但颠覆活动不会停止，黑海地区的不稳定局势仍将持续；近中期内，美西方决策者应管理风险，平衡对具体和积极结果的渴望，维护联盟内部团结，避免跨越核门槛升级；长期来看，战争持续的时间越长，对乌克兰的支持和对俄罗斯制裁效果越不利，从而导致俄罗斯进一步侵略的可能性。这些结果将因其他危机而变得复杂，例如以色列和哈马斯目前在加沙的对抗，这只会转移对乌克兰的注意力和及其资源支持。

四、政策建议

为积极稳定黑海地区安全稳定创造新的条件，主要有两套方案。

（一）建立美国绝对领导的方案。

外交领域。尽可能加快乌克兰、摩尔多瓦和格鲁吉亚加入北约、经合组织、欧盟和“三海倡议”；支持罗马尼亚和保加利亚为加入申根协定；削弱俄罗斯在二十国集团、国际货币基金组织和世界银行等国际组织中的影响力；对中国、印度、巴西、南非和其他中立或不结盟国家施加更大的影响，谴责俄罗斯的侵略并援助乌克兰；寻求俄罗斯军队从德涅斯特河沿岸、阿布哈兹和南奥塞梯被占领土撤出，以换取制裁减免和贸易让步；加大力度防止中国在黑海地区提升影响力和投资；将欧安组织重新确立为黑海稳定的执法和监测机构；尽可能恢复与土耳其的关系，包括解除欧盟制裁，支持加入欧盟，以换取对乌克兰的更有力支持，并与俄罗斯保持距离，重振北约与土耳其的关系；鼓励主要盟友和友好的亚太（日本、韩国、澳大利亚）和中东/海湾（沙特、阿联酋、以色列、约旦）国家在黑海地区进行旅游和投资。

信息领域。重组并重新聚焦美国的信息工作，以更好地影响俄罗斯公民社会，并利用俄罗斯精英之间的裂痕；改进盟友和合作伙伴之间信息传递；加强黑海国家的网络防御和关键基础设施保护；动员俄罗斯族裔谴责俄罗斯侵略行为；增加对基辅的经济、政治和军事援助，同时在经济和政治上更加有力地孤立俄罗斯；加强对合作伙伴、中立国和俄罗斯境内反俄运动和联盟政党的公开和秘密支持；强调俄罗斯及其精英内部的腐败；重点关注俄罗斯军队在乌克兰当地的伤亡；利用俄罗斯异见人士（学术、政治、军事、情报、娱乐）进行谴责；加强并重复报道俄罗斯的战争罪行和平民伤亡情况。

军事领域。加强核威慑；将波兰纳入双能飞行计划；为乌克兰提供更有效的军事能力（如加大提供F-16、ATACM和突击突破设备的力度）；北约向黑海国家提供全面的安全援助以进行威慑和防御；在东侧保留北约多国部队以加强威慑；在黑海西部建立一支冲突后北约海军特遣部队，以保护国际商业并阻止俄海上侵略；建立康斯坦察北约黑海基地；支持罗马尼亚海军建设并升级其他军事设施；通过安全援助和技术转让加强乌克兰、保加利亚和罗马尼亚的海军力量；与欧盟并通过北约采取具体措施，提高整个欧洲的军事机动性。

经济领域。欧盟应继续向乌克兰提供大规模财政支持；加强对俄制裁（将所有俄罗斯银行排除在SWIFT之外，对俄罗斯商品和产品关闭欧洲市场），并考虑对相关国家实施二级制裁；向乌克兰、摩尔多瓦、格鲁吉亚和保加利亚提供低利息和无利息贷款和赠款以及其他经济援助，助其提升民主化和改善经济脆弱性；颁布立法，授权扣押和使用美国及其盟国/伙伴金融机构持有的俄罗斯资产（约3000亿美元），用做支付乌克兰重建费用；进行外国直接投资支持，开发黑海能源，减少对俄能源的地区依赖；探索建立黑海国家经济/贸易协会（排除俄罗斯），或通过欧盟一体化实现；限制中国对俄罗斯的经济支持。

（二）替代方案  如果美国盟友及合作伙伴拒绝增加对乌克兰的援助或加快被排除在外的黑海国家加入北约/欧盟（如担心核升级），俄军可能会保留目前对乌克兰、格鲁吉亚和摩尔多瓦领土的控制。在这种情况下，建立一个稳定繁荣安全的黑海地区的可能性要小的多，但仍有一些可能改善黑海地区稳定的方案，包括对俄罗斯实施更严厉的经济制裁；在东侧轮换部署更强大的北约部队编队；加强与选定的黑海国家的双边贸易和防务协议；进一步孤立俄罗斯和改善与土耳其关系的外交努力；鼓励增加外国投资；以及帮助黑海国家减少对俄罗斯能源的依赖，等等。

（本简报仅提供参考译文，以作交流之用，文中陈述和观点不代表编译者和编译机构的立场。如需引用，请注明原文出处。）