2024年度预防冲突或危机的优先级调查报告

原文信息

【标题】Preventive Priorities Survey 2024

【日期】January 4, 2024

【机构】美国对外关系委员会（Council on Foreign Relations，CFR）预防行动中心（Center for Preventive Action，CPA）

【链接】https://www.cfr.org/report/conflicts-watch-2024

编译信息

【译者】章远（上海外国语大学中东研究所）

【期数】第329期

【日期】2024年1月13日

  一、预防优先事项调查（PPS）简介

美国对外关系委员会（CFR）预防行动中心（CPA）的年度预防优先事项调查（PPS），是根据来年发生冲突的可能性及其对美国利益的影响对正在发生和潜在的冲突进行评估，旨在帮助美国于相互竞争的冲突问题中，决策优先考虑应对和预防的危机。

当PPS于2008年启动时，美国正在深度参与全球反恐战争。“9·11”事件后，美国在阿富汗、伊拉克和世界各地部署了大量军队，进而无力承担更多的海外军事承诺。因此，建立PPS的主要目的是提醒美国决策者注意海外潜在的不稳定和冲突威胁，以便他们及时采取预防措施，同时降低额外军事干预的风险。

尽管PPS的基本原理和初衷不变，然而2008年以来，全球安全环境发生了巨大变化。外国恐怖分子对美国本土的威胁已大大减弱，反而是其他冲突更加令美国担忧。其中美国的最大忧惧是自2022年俄乌以来，与俄罗斯发生武装冲突的风险越来越大。美国次之担忧与中国发生武装冲突的风险不断增加，究其原因在于台海和南中国海的紧张局势加剧。在以色列和巴勒斯坦、苏丹、萨赫勒、刚果民主共和国、缅甸，以及亚美尼亚和阿塞拜疆之间关于纳戈尔诺–卡拉巴赫等暴力冲突同样改变着世界安全局势的走向。简而言之，自冷战结束以来，原本世界各地武装冲突减少的趋势，现在正朝着相反的方向发展。

面对数量众多的持续危机，美国的政策制定者们忙于处理日常事务，无力充分思考未来和平与安全面临的威胁，遑论投入大量时间和精力来避免这些威胁。因此，他们必须谨慎地确定轻重缓急。PPS旨在协助他们作出判定。每年，PPS都会对数百名美国外交政策专家发起民意调查，邀请他们评估未来12个月内有可能发生的30个冲突对美国利益的潜在危害，然后对结果进行整理，并按照预防行动的优先顺序分为一级（高）、二级（中）与三级（低）风险级别。

此前，PPS只评估美国利益面临的海外风险。然而，在公开征集2024年可能的突发事件时，外交政策专家们普遍表达出对美国国内出现政治暴力风险的极大担忧，尤其是针对即将到来的总统大选。

与往年相同的是，由于难以判断及预测与冲突的关联度，因此2024年度PPS没有评估全球变暖、人口变化或技术发展等大趋势议题，也没有评估与地震、恶劣天气事件、公共卫生危机或特定领导人死亡等随机事件，即便上述问题都会可能破坏政治稳定。

报告特别指出，其文本呈现的研究结果仅反映2023年11月进行调查时的专家意见，CPA的“全球冲突跟踪”（Global Conflict Tracker）可以实现对冲突的实时互动监测（网址：https://cfr.org/globalconflicttracker）。

二、风险评估矩阵

横轴——对美国利益的影响程度

高：直接威胁美国本土、国防

条约盟国或重要战略利益，因此很可能引发美国的军事反应；

中：间接威胁美国本土和/或影响到对美国具有重要战略意义的非国防条约盟国；

低：对美国的战略重要性有限，但可能造成严重/广泛的人道主义后果。

纵轴——发生概率

高：很可能在2024年突发；

中：有可能在2024年突发；

低：在2024年突发的可能性不高。

  三、三步走研究方法

1. 征集潜在的冲突事件

2023年10月，CPA利用各种社交媒体平台广泛征集潜在的冲突事件，而后在CFA专家的帮助下，将清单缩小被认为到2024年可能爆发且将损害美国利益的30项冲突事件。

2. 面向专家的民意调查

2023年11月，含风险评估矩阵的调查问卷被发送给15000多名美国政府官员、外交政策专家和学者，其中约550人做出了回应。

3. 对冲突进行排序

根据调查结果的排名进行评分，随后根据相关风险评估矩阵的位置，将潜在的冲突事件分类为三个预防性优先级之一。

四、2024年度重要发现

1. 美国国内恐怖主义和政治暴力冲突行为被评为高似然、高影响的应急性冲突，特别是在2024年总统选举前后。

2. 除了美国与选举有关的暴力外，另外两起事件还包括以色列–哈马斯战争升级为更广泛的区域冲突，以及中美洲和墨西哥的犯罪暴力、腐败和经济困难导致向美国西南部边境的移民激增，上述三个高似然、高影响潜在突发事件需美国决策者作出一级优先应对。

3. 30个突发事件中，只有两个被认为发生的可能性较低，但这两个事件都被认为对美国利益具有较高的潜在影响——这再次表明人们对世界事务的发展方向日益感到焦虑。这两件事分别是的南中国海可能的武装对抗和莫斯科精英阶层因对俄乌冲突不满而引发内部权力斗争。

4. 乌克兰问题从2023年的一级优先事项下降到2024年的二级优先事项。土耳其安全部队与各库尔德武装组织之间的暴力可能升级、也门敌对行动再起、印度和中国军队在有争议的喜马拉雅边境发生武装冲突，上述问题都从三级上升到二级优先事项。

5. 30个事件中一半被认为是三级优先事项，即可能适度发生，但对美国利益的影响很小。比如作为拥有核武器的国家，巴基斯坦政治不稳定的风险越来越大。巴基斯坦和另一个拥核国家印度在克什米尔争议地区可能发生冲突的风险也越来越大。海地国土离美国很近，而国家崩溃可能造成威胁。阿富汗和科索沃曾经对美国意义重大，但这两地的安全问题只属于美国预防应对的三级优先。

6. 新增对南苏丹重新发生冲突、埃及内乱和巴基斯坦政治不稳定加剧的关注。

7. 与2023年的报告相比，评估莫桑比克、台湾、以色列–哈马斯战争、以色列–巴勒斯坦长期冲突、也门冲突、亚美尼亚和阿塞拜疆之间的敌对、利比亚内战、埃塞俄比亚内战、索马里冲突外溢、俄罗斯政治高层内斗、苏丹内战、中国与菲律宾的海洋争端、外部对刚果民主共和国的干预、海地内乱等14起冲突的细节表述发生了变化。

8. 2023年预测的其中四项潜在冲突未被纳入2024年报告，包括：吉尔吉斯斯坦–塔吉克斯坦边境冲突、希腊和土耳其在东地中海发生军事冲突的可能性、黎巴嫩的国家崩溃以及委内瑞拉的政治不稳定

五、一级优先事项

（一）发生概率高、对美国国家利益影响力大

1. 美国政治两极分化日益严重，尤其是总统大选前后，国内恐怖主义和政治暴力事件发生概率极高；

2. 哈马斯和以色列在加沙旷日持久的战争引发了涉及其他巴勒斯坦领土的更广泛的地区冲突，以及以色列与黎巴嫩和叙利亚的伊斯兰激进组织之间的进一步冲突；

3. 在中美洲和墨西哥的犯罪暴力、腐败和经济困难的驱使下，向美国西南边境移民的人数激增；

（二）发生概率中等、对美国国家利益影响力大

4. 俄乌冲突升级可能导致北约直接介入；

5. 中国加强对台湾地区的经济和军事压力，尤其是在2024年台湾大选前后，引发涉及美国和该地区其他国家的严重海峡两岸危机；

6. 由于伊朗支持该地区的激进组织并继续发展核武器，引发伊朗和以色列之间的直接军事对抗；

7. 国家或非国家实体对包括选举系统在内的美国关键基础设施发动极具破坏性的网络攻击；

8. 朝鲜继续发展和试验核武器及远程弹道导弹引发东北亚地区严重的安全危机。

六、二级优先事项

（一）发生概率中等、对美国国家利益影响力中等

9. 土耳其安全部队与伊拉克、叙利亚境内各种库尔德武装团体之间的暴力升级；

10. 伊朗、以色列和沙特阿拉伯之间紧张局势加剧引发沙特领导的政府军和伊朗支持的也门胡塞武装之间的对抗；

11. 镇压和经济困难引发的伊朗民众骚乱、平民伤亡增加，政治不稳定加剧；

12. 埃及内乱，难民涌入和经济困难加剧内乱；

13. 中印边境军事部署和基础设施发展增加，引发中印军队之间的武装冲突；

（二）发生概率低、对美国国家利益影响力大

14. 中国在南中国海的激进动作，特别是针对菲律宾，导致中国与美国及美国盟国之间的武装对抗；

15. 由于在乌克兰的军事挫折和进一步的制裁，俄罗斯精英不满，引发莫斯科的权力斗争。

七、三级优先事项

发生概率中等、对美国国家利益影响力低

16. 海地国家崩溃；

17. 塔利班的进一步镇压行动和阿富汗武装团体之间的冲突；

18. 苏丹内战并对邻国的稳定产生破坏性影响；

19. 萨赫勒地区（特别是在布基纳法索、马里和尼日尔）的国家和非国家行为者之间的暴力冲突加剧；

20. 2024年全国选举期间南苏丹再次发生冲突；

21. 刚果民主共和国东部国家和非国家武装团体之间关于领土和自然资源的冲突升级；

22. 索马里饥荒状况恶化，导致政府军和青年党武装分子之间的冲突加剧，冲突外溢到肯尼亚；

23. 缅甸军政府暴行加剧导致难民外流增加；

24. 埃塞俄比亚内战；

25. 利比亚安全形势恶化；

26. 塔利班支持的激进活动在巴基斯坦制造动乱，与阿富汗塔利班的冲突升级；

27. 2024年全国大选前后莫桑比克暴力骚乱；

28. 亚美尼亚和阿塞拜疆之间领土争端引发重新冲突；

29. 科索沃的族群冲突引发塞尔维亚和科索沃的武装对抗；

30. 印控克什米尔动乱引发印巴新冲突。

  八、其他值得注意的问题

在调查问卷评估出的30个冲突之外，专家额外提出的值得关注潜在危机事件如下：1. 萨赫勒地区暴力蔓延，西非沿海政治不稳定加剧；2. 厄瓜多尔犯罪组织间的争斗；3. 红海港口准入的争端引发埃塞俄比亚和厄立特里亚或其代理人之间的战斗，可能导致更大规模的战争；4. 俄罗斯在东欧其他地区以及北极地区的激进行为，导致俄罗斯与美国北约盟国的对立加剧；5. 委内瑞拉的政治镇压导致人道主义灾难和移民外流增加。

（本简报仅提供参考译文，以作交流之用，文中陈述和观点不代表编译者和编译机构的立场。如需引用，请注明原文出处。）