被遗忘地区的不稳定性：
联合国阿卜耶伊临时安全部队的有效性评估
原文信息
【标题】A Forgotten People in an Unstable Region: The Effectiveness of the United Nations Interim Security Force for Abyei
【日期】April 23, 2024
【来源】挪威国际事务研究所（Norwegian Institute of International Affairs）
【链接】https://www.nupi.no/en/publications/cristin-pub/a-forgotten-people-in-an-unstable-region-the-effectiveness-of-the-united-nations-interim-security-force-for-abyei
编译信息
【译者】郑兆辰，李意（上海外国语大学中东研究所）
【期数】第361期
【日期】2024年5月11日
一、阿卜耶伊地区冲突的历史回顾
阿卜耶伊位于苏丹和南苏丹边界。1905年（丁卡族酋长执政时期），该地区被分离并转移到苏丹北部的科尔多凡州——这影响了阿卜耶伊目前的地方动态。当苏丹从英国殖民帝国获得独立时，该地区作为独立协议的一部分被归还给苏丹，但从未被承认为南苏丹的一部分，尽管该地区居住着大量丁卡族分支和其他南部民族。1955年发生的人民起义被国家镇压，直到1972年签订了《亚的斯亚贝巴协议》。协议中赋予了阿卜耶伊社区可以选择成为苏丹南部巴尔·埃尔·加扎勒地区的机会。2002年签署的《马查科斯议定书》提出，根据独立和1956年设定的限制性条件以及有关治理、过渡进程和政府结构的原则来界定该地区。该议定书确立了南苏丹人民的自决原则。在这一时期，苏丹和苏丹人民解放运动/军队（SPLM/A）同意就权力和分享、人权和停火等问题继续进行谈判。然而，讨论排除了位于阿卜耶伊、努巴山（the Nuba Mountains）和青尼罗河（the Blue Nile）的SPLA据点，并将之统称为“三区”（Three Areas）。
2004年的后续协议根据《解决阿卜耶伊冲突议定书》（Abyei Protocol）向阿卜耶伊地区授予了“特殊行政地位”，将该地区视为“连接苏丹北部和南部人民的桥梁”。阿卜耶伊的所有权仍然受到苏丹和南苏丹的抢夺，主要是因为该地区拥有大量的石油储备，且其在历史上一直存在关于平民权利、种族、文化和语言主张的争端。恩格克·丁卡族（the Ngok Dinka）社区，主要在第二次苏丹内战期间（1983−2005）支持南苏丹叛军，其传统上居住在阿卜耶伊地区。北部阿拉伯游牧民族米塞里亚·霍姆族（Misseriya Homr，包括Falaita和Ajaira两个族群）牧民，他们在第二次内战期间主要支持并为哈图姆军的民兵战斗，每年有半年时间定居在阿卜耶伊。对于谁应被视为该地区居民的意见分歧导致了丁卡族和米塞里亚族之间的持续紧张局势。
内战结束后，争议地区的问题再次升级，但这主要是在两个敌对群体之外，因为丁卡族和米塞里亚族之间的和平已经得到基本的维持。2005年1月9日，在肯尼亚签署的《全面和平协议》（CPA）正式结束了第二次苏丹内战，该协议授予南苏丹“半自治”地位，允许苏丹南部在签署后的六年内举行独立公投，即2011年1月9日。《全面和平协议》包括《阿卜耶伊议定书》，该议定书规定争议的阿卜耶伊地区居民可以同时举行公投，决定他们是继续保留北部的行政地位，还是成为南苏丹巴尔·埃尔·加扎勒的一部分。签署《全面和平协议》后，阿卜耶伊地区经历了由南方支持的丁卡族和由苏丹支持的米塞里亚族之间的激烈紧张局势，因为苏丹政府拒绝阿卜耶伊边界委员会（ABC）提出的边界划定方案。随着苏丹政府对边界方案的拒绝，苏丹军队（SAF）在米塞里亚族民兵的支持下与丁卡族支持的SPLA之间发生冲突，阿卜耶伊地区的紧张局势不断升级。2008年5月，两国之间爆发了武装冲突，导致近200人死于战斗，6万人流离失所，阿卜耶伊镇被毁。
自2008年至2023年，由土地争端、社区和犯罪冲突以及居住在该地区的社区之间的资源争端而频频导致的暴力事件，使得该地区的安全形势日益恶化。阿卜耶伊地区内部不断升级的冲突另一个层面是其南部和南苏丹瓦拉普州北部的恩格克·丁卡（the Ngok Dinka）和特维克·丁卡（the Twic Dinka）族之间持续升级的紧张局势。加之苏丹和南苏丹两国在阿卜耶伊的安全部队持续存在，特别是南苏丹人民解放军（SSPDF）和苏丹警察在该地区北部的存在，继续阻碍了实现阿卜耶伊行政区域内持续和平的进展，并且明显违反了关于阿卜耶伊管理的协议条款。
由于苏丹阿卜耶伊地区争端的持续暴力、其他政治问题、长期的暴力事件、紧张局势升级和人口流离失所，2011年春，联合国安理会授权成立了联合国阿卜耶伊临时安全部队（UNISFA）。同年5月，冲突爆发后，根据《亚的斯亚贝巴协议》，苏丹政府和苏丹人民解放军（SPLA）撤出阿卜耶伊地区，并建议部署维和部队。随后，安理会1990号决议授权部署规模约4,200人的维和部队，主要是埃塞俄比亚部队。6月，该维和部队完成了部署。除了监督苏丹军队和SPLA从阿卜耶伊撤军外，UNISFA的任务还包括促进人道主义援助的交付，加强阿卜耶伊警察服务的能力，并确保当地平民的人身安全得到保护
二、UNISFA的有效性评估
首先，分析借鉴了和平行动有效性网络（EPON）的研究方法论。其次，研究团队进行了18个月的桌面研究，其中包括在线数据和内部UNISFA资源，以及学者和政策制定者进行的现有报告和分析。团队与曾在任务中服务的50多名联合国人员、来自苏丹和南苏丹的20多名学者、联合国和非盟官员进行了访谈，并于2023年9访问了阿卜耶伊，对当地的行动人员、社群领袖以及其他利益相关方进行了实地考察和访谈。
（一）对UNISFA的架构和实力问题的考察
UNISFA总部设在阿卜耶伊镇，分为北部区、中部区和南部区，各区的总部分别设在迪弗拉（Difra）、阿卜耶伊镇区域和阿瑟尼（Athony）。自2016−2021年，UNISFA的总支出约为14亿美元；2022−2023年的任务预算约为2.63亿美元，较前一年度减少2.6%；而因联合国现金流问题2023−2024年度将只获得批准预算的90%。人员编制不满的情况较为显著。截至2023年3月，该部队部署了3,322名人员，而授权人员数量应为4,206人。部署人员构成包括285名平民、3,047名军事人员和50名警察。
起初，该部队主要由埃塞俄比亚派遣人员组成。2020年苏丹和埃塞俄比亚发生边界冲突后，根据苏丹方面的请求，联合国将该部队的埃塞俄比亚人员逐步替换。替换部队在过渡期给UNISFA带来了多重挑战，它们被普遍认为缺乏灵活应变能力和威慑力，无法有效应对不安全因素。其原因一方面是多国部队的任务执行能力有差异；另一方面，部队缺员和缺装问题较为严重，也制约了各国部队的行动能力。
UNISFA的文职、警察和司法部门均弱于军事部门。文职人员在稳定和综合维和行动中发挥着越来越关键的作用。他们通常连接着政治、人道主义、发展和军事活动，以帮助东道国从冲突向可持续和平过渡。保护平民也需要军事和文职人员之间的密切配合和沟通。UNISFA需要建立一个强大的文职单位来解决相关问题，例如加强与当地平民和族群领袖的沟通。在军事行动之外，社会治安的日常维护需要警力维持，但仅有44人的警力完全不足以维持治安则形成了挑战之一。因此军队不仅要应对武装威胁，还要处理内部问题（刑事、人道主义、司法、法治、治理、调解、冲突解决、农业等），这使得本就有限的资源和能力变得更加捉襟见肘。此外，根据UNISFA目前的架构，没有法治科，相关事务由一名顾问与警察部队联合处理。其处理法律事务的能力极度欠缺。另一个挑战是随着苏丹冲突局势升级，进入该地区的平民数量不断增加。由于无法提供任何形式的司法程序，人们倾向于自己用武力解决问题。这破坏了维和部队对于安全稳定的努力。另外，南部和北部地区的法治建设程度有差异，南部的法制建设更为健全，而北部则缺少相关制度建设，这影响了公众对部队的看法和认知。
（二）对暴力阻止能力的考察
2019年以来，UNISFA面临着脆弱的安全局势，社区间紧张局势和局部犯罪活动不断加剧。尽管总体上暴力事件已经减少，但暴力和不安全的性质已经发生了变化，并且新型暴力事件正在发生。社区间冲突和犯罪袭击明显增加，对部队行动的抗议也在增加，其中大部分是因为错误/误导性信息的传播导致的。
UNISFA的主要任务之一是努力在该地区去军事化，但武装分子从苏丹和南苏丹进口了大量小型武器，其持续存在给任务的实施带来了挑战。报告还指出，部队响应速度慢、巡逻范围有限、情报/数据收集分析能力较弱、冲突的早期预警机制薄弱、资源和后勤能力不足等问题。上述问题已显著影响到UNISFA维护地区安全任务的能力。
（三）对平民保护责任（PoC）的考察
平民保护责任涵盖了维和任务的所有部分，包括民事、军事和警察职能。在许多情况下，维和任务被授权使用一切必要手段，包括使用致命武器，以防止或应对针对平民的身体暴力威胁。UNISFA的主要任务集中在PoC上。报告认为，在人权和人道主义工作方面，UNISFA做了一些工作，但在处理PoC主要任务方面的能力依然不足。区域军事部署的不均衡、快速响应能力不足、任务重心偏移、缺乏民事工作人员以及对于当地数据的收集和利用不充分都是造成PoC任务执行受限的原因。
（四）政治局势的影响考察
苏丹和南苏丹政府长期的边界争端加剧了阿卜耶伊地区的不安全感。为缓解这一难题，联合国曾通过2024号决议和2046号决议。前者扩大了UNISFA的授权，协助双方遵守先前关于安全非军事化边境区的安全承诺，并支持建立“联合边界验证监测机制委员会”（JBVMM）；后者则为南北双方提供了对话空间以解决双方分歧。但南北双方的冲突僵局造成上述努力没有取得显著成果。
在联合国安理会方面，缺乏进展、阿卜耶伊局势最终解决方案的政治僵局以及对UNISFA退出的可能性加剧了安理会对这项任务的争议。包括美、俄、英等成员之间缺乏对任务目标的共识，以及关于解决南北苏丹之间危机和冲突的政治途径，较为模糊和宽泛的授权对任务实施产生了负面影响。UNISFA的任务也是主要偏向于恢复争议地区的安全，而较少关注推动地区政治进程。
三、结论与行动建议
（一）结论
报告重点检验了UNISFA在主要任务方面的有效性，考察的要点包括：如何执行任务授权、与当地人民之间沟通、数据分析、巡逻、打击错误/虚假信息和仇恨言论、应对安全挑战的响应时间、平衡“社区快速影响项目”（QIPs）和部队军事行动等方面。调查结果表明，UNISFA的维和任务似乎陷入困境，急需政治关注、加强装备、结构重组和目标调整，以更好应对不断增长的不安全和暴力威胁。考虑到当前阿卜耶伊脆弱的安全局势，要求各利益攸关方进行关于阿卜耶伊最终地位的谈判将会非常困难。因此UNISFA的工作依然是有必要的。
2023年11月更新的授权令（the Mandate）针对上述研究梳理出几个迫切问题，其关键目标如下：1. 苏丹和南苏丹政府为UNISFA全面履行其任务和部署人员提供全力支持；2. 支持“联合边界验证监测机制委员会”的建立，协助委员会基地和驻地的顺利运转；3. 阿卜耶伊地区的非军事化，撤出所有部队，包括地方社区的武装力量。
未来，维和任务的有效进行有赖于对本报告揭示出问题的解决，以及对上述关键目标的持续推进。
（二）行动建议
1. 坚持任务授权对保护平民和建设和平的关注，UNISFA应继续在这方面开展工作并取得成果。在没有足够且适当的部队保护措施来应对维和任务所处威胁环境的情况下，维和任务将难以成功履行其保护平民的责任。因此，新的授权需要根据当前授权S/RES/2708（2023）的原则，发挥出实现任务的全部能力，从而应对不断增长的各种挑战。中国快速反应部队已经部署了20人的先遣队，其余130名士兵的部署取决于其自携装备（COE）的运抵，而这些装备的运送则需要等待时机。
2. 新授权缺乏对政治问题的优先关注，UNISFA在努力解决苏丹和南苏丹的政治问题方面面临挑战。首先，UNISFA需要更广泛地参与更多的政治和建设和平努力，但联合国方面因工作量太大而无法参与所有问题。其次，联合国安理会应该向冲突双方施加压力。再次，维和任务应该设定一个期限，并应与系统性的退出战略相结合。最后，联合国安理会强调建设和平努力并持续关注苏丹的局势发展，它应该继续关注这些努力并尝试做出更多的政治解决方案。
3. 考虑到不断变化的阿卜耶伊非军事化、解除武装、复员和重返社会（DDR）等主要挑战，新的任务应采取以社区为基础的非军事化和重返社会战略的整体方法。该战略应侧重于支持平民（男性和女性前战斗人员、儿童兵）以及与武装团体有关的人员重返社区并增强其抵御能力。这将有助于减少重新动员和培训的成本。为此，UNISFA需要支持制定“地方重返社会计划”，让每个社区的不同行为者参与其中。这些计划可以作为UNISFA进一步协调并建立获得当地社会和民众支持的合法性基础。同时，这必须与当地社会和苏丹、南苏丹两国共同进行，因为如果没有东道国的参与，UNISFA就无法解除当地武装。
4. UNISFA需要紧急重组以应对日益严重的威胁。实现这一目标的关键是建立一个拥有完善民政事务和人权事务部门、强有力副领导以及更高效领导结构的综合团队。
5. UNISFA需要利用综合分析框架（CPAS）来整合任务总数据，以确保收到不同分支和部门收集的数据，并利用这些数据评估其任务履行的进展情况。因此，数据会影响任务外部日常运营以及任务内部的中长期战略。新的授权令必须强调任务实施过程中沟通的必要性。战略沟通可以让民众充分知情，并在虚假信息和错误信息出现后防止不必要的紧张局势。
6. 新的授权令必须要求任务协调中心（TCC）采取积极主动的措施。如鼓励部队协调中心做更多工作参与威慑行动，提升后勤保障能力和强化巡逻防控力度，这些举措对于完成任务至关重要。
7. 文职人员无法胜任目前分配的任务，需要增加人数。此外，民事部门在开展地方冲突解决、人权接触、早期预警和建设和平活动方面严重依赖军方的支持。由于缺乏机动能力或有效的部队保护，这些活动的影响范围有限，从而妨碍了部队履行保护平民的努力。
（本简报仅提供参考译文，以作交流之用，文中陈述和观点不代表编译者和编译机构的立场。如需引用，请注明原文出处。）
