制定有效的水资源短缺适应战略：约旦的经验和教训

原文信息

【标题】Developing effective adaptation strategies to water scarcity: Lessons learned from Jordan

【日期】August 7, 2024

【机构】荷兰海牙战略研究中心（The Hague Centre for Strategic Studies）

【作者】Theresa Fleitz, Irina Patrahau, Laura Birkman

【链接】https://hcss.nl/wp-content/uploads/2024/08/Developing-effective-adaptation-strategies-to-water-scarcity-HCSS-2024.pdf

编译信息

【译者】章远、刘林漳（上海外国语大学中东研究所）

【期数】第386期

【日期】2024年8月29日

一、简介

预计到2050年，中东和北非地区（MENA）的移民人数将大幅增长。据联合国难民署统计，2023年全球被迫流离失所者人数创1.1亿新高。长期以来，战争、迫害和暴力等侵犯人权的行为令西亚和北非多国蒙受了巨大损失，产生大批无家可归的难民。未来几年，随着极端天气气候事件的频发，给饱受冲突与动荡之苦的中东各国带来了新的严峻挑战。

如果国家没有相应的人口发展支持和服务政策，难民数量激增会加剧饮用水、土地和食物等资源的短缺，城市超快速增长会导致基础设施成本，增加污染。政府必须采取有力应对上述问题的适应措施，维护国家政治经济的稳定。

1. 水资源紧缺对社会稳定有重要影响。一方面，人口的突然增长会导致用水需求的急剧增加和用水行为的改变。尤其在已经缺水的地区和国家，水消费模式的突然改变会给供水基础设施带来巨大压力，还会限制住国家和次国家行为体提供基本服务的能力。另一方面，难民危机可能对接纳国家的政治稳定带来挑战，如果接纳国经济发展水平和政府协调能力不足，水资源短缺甚至会引发族群紧张关系和社会秩序混乱。

2. 本报告以约旦为研究对象，将2012年叙利亚移民的大量流入作为起点，从约旦应对难民流入引发水资源挑战的措施中汲取经验和教训。2012−2016年，约旦人口增加了近270万，其构成主要为来自叙利亚等国的难民。事实上，约旦在2012年之前就已面临严重的水资源压力，政府采取了一定的措施有效保护和循环利用水资源，减轻与水相关的安全风险。

3. 报告指出，约旦国家层面的应对举措有效强化了水资源的集约利用水平，但在次国家层面仍有不足之处。国家和非国家行为体之间还产生了水资源配置的权力之争，进而削弱了彼此间的信任，损害了集体社群的水资源治理行动发展。长期来看，如果该紧张关系得不到重视和妥善缓解，社会不稳定将加剧。展望未来，国家应加大系统全面、层级分明并具有针对性和包容性的水资源紧缺适应战略的实施力度，以防止水资源稀缺地区的本国民众、（气候）移民和难民之间紧张局势升级。

二、约旦应对2012年以来水资源短缺加剧的措施

（一）约旦水资源短缺动态

约旦是世界上第二缺水的国家，水资源短缺给约旦的社会经济和国民健康发展造成巨大负面影响。从地理分布来看，整个中西部地区面临极高的水安全风险。从官方数据来看，约旦的年人均供水量不足100立方米，远低于联合国规定的绝对缺水临界值500立方米。水资源短缺直接导致国家清洁饮用水供应减少，农业和其他经济部门的生产活动受到限制，进而引发粮食、气候和健康等与水资源高度关联的安全问题。预计到2050年，约旦人口将翻一番，增至1100万人，其中部分原因是人口迁移。因此，采取相关适应措施解决水资源短缺问题将至关重要。

约旦缺水是由地理条件、水资源管理和基础设施建设等诸要素交织作用造成的。在地理条件方面，约旦的干旱和半干旱气候区覆盖了国家半数以上的地区，使得其对叙利亚、以色列和沙特阿拉伯等周边国家水资源的依赖程度较高，水资源供应不稳定。此外，降水量减少和气温升高等全球性气候变化现象也削弱了约旦的本土水供应，加剧水资源短缺。在水资源管理方面，约旦的水资源管理系统效率低下，大量水资源被污染和浪费。约旦仅有14%的地区覆盖了废水处理，约有四分之一的水资源因管网渗漏而流失。约旦的农业仅占国内生产总值5%、只为3%国民提供就业机会，却消耗了国家一半以上的淡水资源。农业部门用水效率的低下加剧了水资源短缺。

（二）叙利亚战争后约旦难民人口的变化

截至2023年，在约旦登记的叙利亚难民超过65万人。大部分叙利亚难民于2012−2013年抵达约旦，其中26.5%居住在北方的安曼省（Amman）。17.5%的叙利亚难民居住在西北端的伊尔比德省（Irbid），居住在东北端的马弗拉克省（Al Mafraq）的占11.7%。作为世界第四、约旦最大的难民营，扎阿塔里（Za’atari）难民营最高峰时收容了近15−20万叙利亚难民。人口迅速增加还客观推动其居住所在地的国土空间规划调整放大。

（三）人口迅速增长对约旦供水系统的影响

一方面，约旦人口的快速增长导致消费市场、公共环境和个人卫生的直接用水需求增加。2012−2023年间，约旦人口从约720万增长到1130万，根据水足迹（即包括个人消费的所有商品和服务的耗水量）计算，约旦的水压力增至75%，高于周边邻国平均约40%−50%的水压力界值。另一方面，难民持续涌入增加了供水基础设施的压力。北部多省的供水基础设施逐渐超出自身承载力。比如难民涌入后，伊尔比德省和马弗拉克省的污水网络和废水处理厂因无法维持供应能力，对难民收容区的淡水供应从每周一次逐渐减少到每四周一次。此外，由于国家没有对基础设施承载力进行重新设计和调整，导致多个省份地下水盐度上升和含水层污染问题愈发严重，深刻影响供水水质和人体健康。

（四）约旦的适应战略

和周边邻国相比，约旦的政治环境长期维持在一个相对稳定的状态，这主要得益于哈希姆家族的执政合法性、完善的宪政框架、及时的改革措施、集中的危机决策力和社会凝聚力。因此，约旦政府能够迅速采取行动，较好地适应叙利亚难民大量涌入引起的人口急剧变化。约旦政府在国家层面采取了三类应对战略，以解决叙利亚内战后加剧的水资源短缺问题。

约旦政府在国家层面采取了多层次的应对战略，既注重当前问题的解决，又着眼于长远抗灾能力建设，但在财政支持和地方参与方面存在明显不足，同时受地区局势变动的深刻影响。首先，无论是直接应对型战略还是长期适应性战略都在很大程度上依赖于国际财政支持。其次，政府虽制定了以《2016−2025年国家水利战略》为代表的更具普遍性的长期战略，但缺乏具体实施步骤。如果约旦地方水利部门对中央政府的水资源政策缺乏贯彻力度和实施韧性，仍难以有效解决本地区的缺水问题。最后，基础设施项目作为约旦应对战略的重要一环，却受地缘政治因素影响较大。与以色列合作的红海-死海运河工程因局势动荡而被叫停就是典型例证。

约旦解决水资源短缺加剧问题的应对战略

（五）约旦应对策略的有效性

约旦的应对策略在一定程度上有效解决了水资源短缺引发的社会危机，通过分析影响约旦应对战略有效实施的中介因素，即基础设施发展水平、受影响群体的政治经济融入程度以及有针对性的地方应对措施，可以更好理解约旦水危机治理的内在逻辑，并为水利政策规划与研究设计提供更加丰富的理论参考。

1. 完善水利基础设施

得益于国际社会对区域性水利项目的支持以及和以色列的区域友好协作关系深入发展，红海−死海运河项目曾为约旦吸引了大量国际资金用于开发水资源的项目建设。虽然地缘政治紧张局势一直困扰着该项目，但在客观上为约旦跨国水利设施建设提供经验借鉴，使国内水利设施完善发展也有了资金保障。此外，美国国际开发署（USAID）和德国国际合作机构（GIZ）等国际机构在海水淡化、配水网络和废水处理等具体工程上给予约旦“国家水运”工程实质性帮助，以此完成2019年“伦敦会议”向约旦承诺的改善约旦水资源项目，助推约旦实施长期应对气候变化、稀缺资源和人口增长的国家水战略。

2. 包容性应对计划的执行制约

为了有效解决大量难民移入加剧的国家水危机，并向难民社区提供更加全面便捷的服务，约旦制定了相对全面的人道主义救济规划和长期适应性战略，但却由于财政限制，无法在全国范围内有效推行。约旦首个应对计划由本国政府、联合国、国际捐助者和非政府组织于2014年共同起草，之后陆续出台一系列年度国家应对计划，并2014−2018年间向国际社会申请了12亿美元用于支持水利部门应对叙利亚难民潮引发的水安全风险。然而，随着全球经济布局重塑，国际资金流动规模下降，再加上国际社会对叙利亚内战关注度的不断降低，约旦各类应对战略的资金不足之殇困境愈发显著。截至2015年，约旦为维持供水和卫生服务所需的7.5亿美元国际资金仅筹集到8%。到2019年，约旦应对战略总体所需资金仅到位51%。因此，在资金限制下，约旦大部分的应对战略无法实施，进而限制了国际难民在政治、经济、文化和生态等方面的社会融入度。

3. 缺乏有针对性的地方应对措施

在约旦，由于决策权的相对集中，地方利益攸关方基本被排除在适应力战略的制定之外，地方层面的水安全战略规划和国家层面的互动协调程度较低。约旦省市级水行政主管部门负责本行政区域内水资源的统一管理工作,但却明显与国家层面的战略构想脱节，许多顶层设计在地方行政部门的实施中相对滞后，甚至还未贯彻下沉。例如，在马弗拉克省，目前没有任何市政总体规划，在伊尔比德省，自叙利亚难民抵达以来，相关地方规划也一直没有更新。

财政预算紧张是地方利益攸关方制定水资源短缺战略对策的主要制约因素。2018年，马弗拉克省的人口发展出现重要转折性变化，即人口总量增长势头明显增强，地方财政收支平衡压力陡然上升，预算赤字高达107%。此后，马弗拉克等水资源应对战略和资金保障矛盾尖锐的省份一直致力于缩小本地财政缺口。“2021适应基金方案”是一个为马弗拉克省和伊尔比德省推行适应战略筹集和提供运行资金的大型项目，旨在提高邻国难民和本国民众对气温升高和降水减少等预期气候变化的抵御能力，由于新冠疫情和乌克兰战争的外溢影响出现了延误，然而仍取得重要阶段性成效，并预计在2025年底完成。

（六）地方层面的紧张局势日益加剧

叙利亚内战结束后，由于国家各阶段应对计划缺乏资金支持，地方难以形成有针对性的应对举措，约旦的本地社区和难民社区都面临严重缺水问题，导致不同社群间的信任度和好高度降低，彼此的不满情绪也越来越重。来自上游邻国的叙利亚难民习惯使用相对充裕的水资源从事生活生产，因此在约旦北部省份的本地民众眼中，叙利亚难民是浪费水资源的人，难民应对水资源短缺和水质恶化负主要责任。约旦政府将缺水加剧与叙利亚难民联系在一起的部分言论助长了本国民众的误解与偏见。因此，北部各省的约旦民众为防止节省下来的水资源被转用于叙利亚难民，反而大幅增加了自己的用水量。认为援助、人道主义支持和公共服务分配不公的观念进一步加剧了群体间的紧张关系。随着约旦国民失业率的上升，约旦工人对叙利亚人的看法也在恶化。国际劳工组织（ILO）的一项研究表明，84%的约旦工人认为叙利亚难民获得的经济支持不公正，超过40%的工人认为叙利亚难民没有为发展约旦经济、繁荣约旦当地社区做出贡献。

然而，约旦本国民众和外来难民间日益加剧的相互剥夺感和不满情绪并未得到有效疏导和缓解。为了减少叙利亚难民的用水量，联合国儿童基金会（UNICEF）和德国国际合作机构同约旦水利部合作发起相关宣传活动，但并未推行实质措施，比如建立鼓励群体团结、促进双方达成共识的对话论坛。

三、汲取教训，继续前进

约旦的案例彰显出中央政府在国家层面应对人口急剧变化及相关水资源短缺问题的战略举措，同时也强调了地方政府在应对水安全风险上采取富有针对性和包容性措施的重要性。

在国际社会的帮助下，约旦增强了完成国家重大水利战略任务的财力保障，有效推进了水资源紧缺应对战略部署，发展完善了水利基础设施。携手努力、妥善处理因地区冲突和气候变化造成的资源匮乏问题是全人类共同的事业。国际社会资金支持约旦实施应对战略、缓解财政困难，充分证明了这一点。

然而，约旦地方各级政府的水资源短缺应急管理体制相对不健全。一方面源于中央政府管理高度集中，与地方以及各个部门的协调不顺、职责不清，另一方面则需归咎于项目资金有限，导致国家资金计划与地方实际执行差异大，并难以控制和跟踪。约旦中央和地方在水利战略资源调配和管控方面的紧张关系很大程度地阻碍了“央地”信任关系和集体行动认同的发展，如果全社会的凝聚力和向心力进一步削弱，约旦维持国家稳定和开创水利事业新局面将会面临巨大挑战。

通常而言，对于社会经济发展水平较低，行政机构协调性较差，气候脆弱性较强的国家而言，地方政府在水利事务方面的作用不容忽视。从长远来看，约旦地方政府制定和实施富有针对性的水资源管理措施在缓解“央地”紧张关系，减少族群纷争和促进社区和平等方面具有重要意义。

研究约旦的水资源短缺应对战略具有超越约旦的意义。联合国的最新预测表明，到2050年，中东、北非、撒哈拉以南的非洲和南亚将有十亿人生产生活用水处于极度紧缺的状态，约有2.16亿人会因气候变化而流离失所，水资源紧张的地区通常也成为“气候移民”的主要发源地。在未来几十年里，人口急剧增长和水资源日益紧缺在复杂的国际局势中会进一步交织，当代国际关系中的各类行为体制定系统完整、统一规范、层级分明和包容自洽的适应性战略是应对各类全球性挑战的必由之路。

（本简报仅提供参考译文，以作交流之用，文中陈述和观点不代表编译者和编译机构的立场。如需引用，请注明原文出处。）