以治理为中东北非地区可持续发展赋能

原文信息

【标题】Governing for Sustainable Prosperity in the Middle East and North Africa

【日期】October 21, 2024

【机构】经济合作与发展组织（OECD）

【链接】https://www.oecd.org/en/publications/governing-for-sustainable-prosperity-in-the-middle-east-and-north-africa_d0da1d30-en.html

编译信息

【译者】钮松，吴永玲（上海外国语大学中东研究所）

【期数】第410期

【日期】2024年11月9日

一、中东北非地区公共治理概况

全球性问题和突发性危机对中东北非地区政府治理能力提出了考验。为有效应对上述挑战，当地政府需进行自我改革，并根据社会治理现状设定新的目标。

（一）为应对变幻交织的危机，中东北非地区需建立韧性政府。

自2010年起，中东北非地区经历的四大危机——“阿拉伯之春”引发的社会动荡、新冠肺炎加剧的经济衰退、俄乌冲突对粮食安全和政治稳定的冲击，以及中东地区长期冲突导致的人道危机和通货膨胀问题，不仅影响了全球稳定，还暴露了该地区政府治理结构的混乱和能力不足。因此，推动公共治理改革尤为紧迫。

（二）地区人口结构和社会福利现状，为治理改革提供具体指向。

中东北非地区的人口结构以及社会福利实施情况，能够反映出以往行政工作的成效，并指示未来工作的重点。

第一，中东、北非的人口构成决定了服务的数量和类型。

1. 近半数的青年人口占比和2.5亿妇女及女童发展需要全面的政策支持。

2. 快速的城市化进程为地区发展带来了挑战。2035年约旦等国城市化率将超90%，而也门等国农村人口保持在46%以上。政府需应对水土流失等问题，并努力维持城乡平衡。

3. 移民和流离失所加剧治理困难。2023年，该地区流离失所者比例达到17%。此外，人们为了逃离战乱，寻找生计，移民至海合会国家和经合组织成员国。大量难民涌入要求政府合理分配资源，确保他们获得必要的公共服务。

第二，中东、北非地区社会福利有所改善，但进程缓慢。

1. 教育机会增加，但发展不均。一是高等教育入学率差异大，学生成绩低。二是暴力冲突导致校舍关闭，儿童失学。政府需改善社会环境，提供优质教育。

2. 劳动力市场脆弱，青年和女性就业困难。且非正规就业占据主要影响财政收支。

3. 医保覆盖率提升，但卫生支出、医疗人员和设施配备不均。

第三，区域发展面临着严重的可持续性挑战。

（1）水安全问题频发。区域内83%的人口面临着严重的用水压力且水分配制度不合理，国内暴乱和国际水冲突将加剧中东动荡的局势。

（2）气候变化和人口增长导致粮食供需矛盾，加剧了饥饿问题。俄乌冲突和新冠疫情加剧粮食不安全。

（三）提升行政效率与公众政治参与度，构建开放包容的社会。

当地各国政府治理的重点在政策执行、公众响应、政府反馈三个方面：

1. 政策执行能力各国不同，一些国家财政失衡，经济和社会治理差异导致海湾国家和欠发达国家在数字化建设上呈现两极化。

2. 公民政治参与度低。缺乏固定参政机制，动荡削弱了公民参政兴趣，因此建立青年磋商组织变得尤为重要。

3. 政府透明度需提升。政府公共预算透明度有限，监督机构薄弱，进展缓慢。域内国家面临的危机和行政机制僵化凸显了公共治理改革的必要性。

二、在中东北非地区实现可持续增长

为应对上述风险和挑战，区域内国家制定了以实现可持续发展目标为核心的国家战略。本部分则关注国家发展战略的设计、实施和监测的成效。

（一）克服实现可持续发展目标的挑战，需加强公共政策执行力。

可持续发展目标的实现受到多维性挑战的阻碍。尽管约旦等国在减少贫困和不平等方面取得进展，但总体上，只有突尼斯少数国家实现了70%以上的可持续发展目标。由于动荡的环境和脆弱的体制，该地区在社会和环保目标上进展不足，建立有效、负责、透明的机构是应对这些挑战的关键。

（二）实现可持续发展需制定长期目标，需得到高层政治承诺的支持。

1. 制定国家战略以引导可持续发展，并需平衡公民及利益相关者的诉求。中东北非多数国家已将减贫、性别平等纳入国家愿景，并让利益攸关方参与，明确了发展优先级。

2. 战略制定和执行需要强有力的政治领导。参考经合组织成员国，中东北非国家战略机构设置有四大特点：

首先，共同治理领导负责指导整体愿景规划。其次，特定职能部委在协调小组协助下进行战略规划。再次，专门机构负责监督政府战略实施。最后，建立跨部委协调机构，如气候环境变化委员会、性别问题中央机构和青年事务协调委员会，以促进政府协同合作。这些机构虽专业性增强，但也存在任务不明、法律框架不完善、内容重叠等问题。因此，各国政府需明确机构职责，加强部门联动，确保优先事项得到处理。

（三）借鉴经合组织成员国治理经验，以保障优先事项的实施。

1. 制定连贯的战略规划框架，集中解决优先事项。政府人员在进行战略规划时要兼顾国内政策和国际承诺，主动建立不同问题的跨领域联系和跨部门合作。量化优先事项的数量，并概述预期成果以及绩效指标、最终目标等关键要素。

2. 系统利用治理工具，以支持战略行动。首先，中东北非国家在进行战略规划时应让利益攸关方参与进来以增强决策的透明度。其次，制定风险管理框架以面对外部冲击。再次，使用战略展望以预测变化前景。最后，加强监测和评估系统，以强化战略规划对策。

三、有效使用中东北非地区的公共资源

中东北非地区部门国家面临着资源有限，分配不均的问题，合理规划政府预算尤为必要。本节详细概述了多样化的预算编制方法，以为有关政府提供建议。

（一）采用多元化的预算编制方法，增强公共支出的战略性和可持续性。

中东北非地区国家存在着财政赤字、资源分配不均等问题，由此合理编制有限的政府预算尤为必要，归纳来看，域内国家逐步采纳了以下三种编制方法。

1. 引入中期支出框架以实现财政目标。政府根据3‒5年资源和支出需求进行规划，提升透明度和公信力。约旦、摩洛哥、阿联酋通过立法实施中期预算，巴勒斯坦则制定手册指导多年预算计划。

2. 实行绩效预算改革，协调预算和战略目标。政府以成果为导向，加大优先事项资源投入，促进实现可持续发展目标。尽管摩洛哥、突尼斯等国先后推行绩效改革，但由于传统政治结构和绩效信息的局限性，当地政府实施预算改革较为困难，政府需在行政上加强政府与相关利益者的互动，并定期审查，确保计划连贯执行。

3. 特设议题类预算编制支持可持续发展，域内政府通过设立特定预算解决发展问题。例如，埃及的绿色预算，中东国家的绿色债券，巴林等国采用性别预算工具都具有创新性，但由于数据缺失，上述工具使用效率较低。

（二）优化现有预算管理机制，加强公共行动的透明度。

1. 健全公民预算工作参与机制。约旦发布大量预算文件，设立互动网站，举行宣传活动，有利于保障公民知情权。该地区信息公开透明度极低，域内国家可建立数据收集和管理系统，采用参与式预算编制，促进公民参与，以提高预算信息可视化和决策合理性。

2. 提升预算审查机构的监督职能。议会和最高审计机构负责监督预算，但议会获取预算信息的能力有限，审议机构受到行政部门的制约，难以有效发挥监督作用。赋予审计机构更多权力，推动审查机构间的合作，有助于解决监督难题。

3. 引入财务管理系统以提升预算监测效率。该系统能实时收集、处理和分析信息，监控预算分配。为此，相关公职人员需接受培训，以便熟练操作该系统。

四、有效提升中东北非地区的公共服务水平

本部分参考经合组织的公共治理标准，依次对中东北非地区政府在公共廉政、公共采购、数字化监管、公职人员培养四个方面进行了评估并提出优化建议。

（一）完善反腐机制，培养公共廉政文化。

1. 健全反腐机构和制度。十年来，科威特、黎巴嫩、摩洛哥等域内国家先后建立了反腐败机构、检察院办公室等部门以开展反腐工作。此外，政府将公务员行为、道德守则等内容纳入行政法规中。强有力的法制保障能够推动廉政社会的形成。

2. 提高利益攸关方的反腐参与度。部分国家鼓励公众参与反腐工作，将民间反腐活动制度化，并设立定期的磋商研讨会，同时与其他个体合作开展反腐宣传，提升了政府公信力。有关部门可利用新媒体手段进行政策宣传，以扩大反腐文化的传播范围。

3. 制定有效的内外问责机制。在内部控制上，域内国家通过设立财政检查，审计、风险管理部门，实行全过程政务监督。在外部反馈上，通过设立举报专线、在线门户等反腐平台来听取群众意见。域内国家需加强对举报者的隐私和安全保护工作，以营造有利的反腐环境。

（二）审查公共采购程序，提高采购有效性和透明度。

1. 完善公共采购的制度框架。部分国家通过颁布法令或制定法律的方式来整合采购程序，但存在立法繁琐、内容空洞、监管模糊的问题，加强各部门和各级别政府之间合作将有利于完善采购框架。

2. 提高公共采购系统效率。首先，政府通过数字化程序增强透明度；其次，制定指导方针提升专员专业性；再次，妥善处理公私企业在招标中的关系；最后，完善问责机制以应对违规问题。

（三）发展数字政府，便捷公共服务。

面对网络风险，有关政府需要加强数字政府的法律和框架建设。同时，落实数字管理和数字安全方法，以提高数据的可用性。

（四）加大公务员的技能培训，以应对复杂挑战。

为适应多变的行政管理需求，该区域内政府需要制定人力资源管理政策。首先，政府部门需推动人员招聘及录用过程的透明度。其次，定期开展员工培训，以提高员工的业务能力，确保公务员的廉洁性。

五、在中东北非地区，构建开放和包容的社会

本部分关注“开放”和“包容”的原则如何指导中东北非地区国家在开放型政府建设中的行动。

（一）中东北非地区建立“开放型政府”的成效与挑战。

中东北非地区在探索建立“开放型政府”的道路上取得了显著的进展，但受到经济水平和行政效率的限制，也面临着诸多挑战。

1. 设立多元化机制，加速开放型政府建设进程。

政策方面，约旦和摩洛哥已实施开放政府伙伴关系计划，并有其他国家承诺在数字政府和反腐败改革中建立开放政府。法律上，阿尔及利亚等国将透明度写入宪法，并制定了信息公开法。机构上，各国设立了监督政府改革的部门，如约旦的规划与国际合作部，摩洛哥的数字与行政改革部，并举办了多方利益相关者论坛。这些措施为政府改革创造了有利条件。

2. 政务公开成效不一，公职人员行动意愿不足。一方面上述机构法规不完善、执行授权困难。另一方面领导行动意愿低、公职人员改革认知不足，缺乏对改革成效的评估。这些因素交织阻碍了开放型政府的建立，需要政府和相关方共同努力解决。

（二）确保公民和利益攸关方有效参与决策，促进包容性政策的制定。

公民参与决策能够明确表达诉求，反映群众观点，从而降低政策的执行成本，而确保公民有效参与公共决策，需要良好的形式、制度和环境作为支撑。

1. 推动政府与公众互动。中东北非政治参与多在文件制定，民间组织和学者为主，但公民和私营部门常被忽视。约旦和突尼斯尝试磋商论坛和在线网站以改善交流，但因政治和数字素养差异，效果有限。

2. 完善政策保障，促进全民参与。区域内利益相关者政治参与分散，职能部门责任不明确，难民、少数族裔意见未得到合理关注。有关政府可借鉴经合组织“公民参与准则”，建立政策框架。

3. 营造有利于民间社会组织运作的环境。这些组织是公共服务的主要倡导者，但其参与政策的途径有限。改进法律体系以确保公民自由结社，并提供资金和培训，有助于加强它们与政府的互动。

（三）融合数字化和包容性政策，构建开放和包容型社会。

将数字化与包容性政策相结合，既要完善数字治理法律条例，更要关注因环境和认知能力不同所导致的数字鸿沟问题，政府需加大力度开展培训，提升边缘群体的数字素养。

（四）拓宽参与途径，增强特定群体在公共生活中的参与度。

青年和妇女在政治参与中面临歧视和年龄障碍，政府需制定包容政策，采取跨领域行动以服务这些群体。

1. 拓展参与形式以激发青年参政兴趣。

（1）政府需要设立收集建议的领导部门，增加预算以实施国家青年战略

（2）开展公民意识教育，建立青年之家。

（3）借鉴德国等国的青年议会制度，增进政府与青年互动。

2. 完善制度保障，推动性别平等。尽管域内国家在法律上保护妇女权益，但实践中女性参与不足。通过设定女性职位配额和建立公务员平等制度，可以增加女性代表，促进她们参与公共生活。

六、结论

通过评估域内国家治理成果，能够发现中东北非地区国家的治理改革意识普遍较高，但受制于战乱环境以及固有政治制度，国家之间治理能力差距较大。同时，大部分国家的制度建设、治理行动较为缓慢。对此，将气候行动、性别平等可持续性发展目标作为优先事项是域内政要的共识，中东北非国家政府可以借鉴经合组织国家的治理框架和治理模式，推动公共治理改革，以提高公共服务能力。

（本简报仅提供参考译文，以作交流之用，文中陈述和观点不代表编译者和编译机构的立场。如需引用，请注明原文出处。）