阿拉伯世界与特朗普政府2.0
原文信息
【标题】The Arab World and the Trump Administration 2.0
【日期】February 5, 2025
【机构】以色列国家安全研究所（INSS）
【作者】Yoel Guzansky，Amira Oron & Ofir Winter
【链接】https://www.inss.org.il/wp-content/uploads/2025/02/No.-1939.pdf
编译信息
【译者】钮松，吴永玲（上海外国语大学中东研究所）
【期数】第441期
【日期】2025年2月15日
【内容提要】文章分析了特朗普第二任期的中东政策走向，认为美国总统特朗普在其第二任期内，不太可能延续上一任期的中东政策。这一转向源于中东地区重大的局势变化，包括伊朗实力及其所谓“抵抗轴心”的衰落、巴勒斯坦问题重返地区议程核心以及大国竞争背景下海湾国家战略重要性的不断提升。特朗普总统对于一些中东国家政权的总体友好立场及其与这些国家重要领导人间密切的个人关系，或许能为以阿关系的正常化进程注入动能。然而，哈马斯的军事行动已经重塑了该地区关键玩家，凸显了解决巴以问题的必要性，这也是特朗普政府和以色列政府需审慎权衡的重点。
任何对于特朗普第二任期内美国对阿拉伯国家的政策预判，都需考虑以下问题，即阿拉伯国家间的巨大差异，以及特朗普的政策方针不一定与第一任期相同的可能性。从2023年10月7日以来，以色列持续进行多线战争后中东地区的发展态势看，上述两点尤为重要。阿拉伯世界远非铁板一块，因此有必要对其主要的力量中心：埃及、约旦和海湾国家进行分析，以更好预测它们与美国关系的未来。此外，也应考量这些国家对于以色列的战略重要性。
一、埃及
埃及对特朗普总统任期的开启感到担忧，这体现在开罗的官方声明和埃及媒体的评论之中。总体而言，埃及对于特朗普政府的立场主要可以从巴勒斯坦问题和美埃双边关系两个角度分析。
（一）巴勒斯坦问题。在埃及看来，拜登政府自本轮冲突爆发以来，对以色列的空前力挺与坚定声援，使得在加沙以及随后在黎巴嫩的战斗得以长期持续。这场冲突造成了前所未有的平民伤亡和加沙基础设施的破坏。埃及诸多时评作者使用大屠杀和“种族灭绝”来进行描述，并将罪责归咎于美国，并且认为美国的罪责并不亚于以色列。此外，分析人士认为美国有能力阻止地区局势升级，但随着战事推进，美方却没有这样去做。尽管美国政府也努力促成停火，但以色列对这些尝试置若罔闻，这可能是其预料到特朗普会在总统大选中获胜。
除了公众和政府对拜登政府的普遍不满外，评论员和专家还经常强调特朗普过去的亲以政策，特别是将美国驻以大使馆迁至耶路撒冷、全面承认以色列对戈兰高地的主权以及提出促成《亚伯拉罕协议》的“世纪协议”。
不仅如此，特朗普当选后的重要官员任命也备受关注，包括国务卿、驻联合国大使、驻以色列大使和中东问题特使。这些任命意味着亲以色列立场的延续和加强，尤其是在支持以色列政府及其在朱迪亚和撒马利亚的定居点政策方面。另外，包括阿拉伯国家联盟前秘书长、埃及前外长阿姆鲁·穆萨在内的首要专家警告人们一个“以色列霸权”时代的来临，以色列在该时代将维护其在中东的主导地位。他们研判，以色列将继续反对建立一个巴勒斯坦人国家并且占领将会持续。
特朗普总统最近的两次发言强化了这些看法并在埃及引起了强烈反响。第一次是其在2024年8月16日竞选期间称“以色列是极小的”，与中东的“这些巨大陆块”相比，以色列只是“一个小点”，并暗示以色列应该扩大领土。第二次发言成为埃及的头条新闻。特朗普警告说，如果哈马斯扣押的以色列人质在他就职典礼前没有获释，“中东将陷入全面动荡”。这些言论在埃及被解读为特朗普为了偏袒以色列从而对哈马斯和整个地区施压的信号。评论家们指出，鉴于特朗普的不可预测性和采取极端措施的意图，这样的直接威胁前所未有，应该认真对待。他们总结道，整个地区都将为以色列的利益付出高昂代价，因为该国利益将一直得到美国共和党政府的捍卫和全力支持。
（二）美埃双边关系。多年来，美埃关系保持稳定，对抗性言辞极少。然而，当拜登政府于2023年9月将其每年13亿美元对埃援助中的3.2亿美元作为埃及人权政策的显著改善（包括释放政治犯）的条件时，双方关系再度陷入紧张。与此同时，高层外交接触仍在继续，国务卿安东尼·布林肯频繁访问开罗，就协调应对加沙战争进行立场磋商。
在特朗普的第一任期内，他与埃及总统阿卜杜勒·法塔赫·塞西间的密切政治互动，使得美国对埃支持力度显著超越奥巴马时期。美方对埃及军事采购需求担忧有所缓解，且在对埃提供援助时未附加公开的人权条件——此类议题讨论在私下进行，同时埃方被建议避免与华盛顿的批评者发生直接对抗。美国对埃示好的另一表现是其为国际货币基金组织（IMF）提供一笔大额贷款，这在稳定埃及经济方面发挥了重要作用。人们对特朗普第二任期的期望包括：继续支持国际货币基金组织的援助计划，以及支持埃及在埃塞俄比亚复兴大坝（GERD）问题上的立场，特朗普总统此前已对此表示认可。
埃及对特朗普第二任期的期望受到多重因素影响：特朗普身为商人懂得如何达成交易、他对埃及和塞西总统总体上持友好态度、他过去奉行亲以色列政策，以及最近在巴勒斯坦问题上的表态。这些因素导致埃及对特朗普持谨慎评估态度，担心特朗普可能延续上一任期的行事风格，不过与拜登政府相比，特朗普在努力结束加沙战争上将会有所改善。
二、约旦
数十年来，约旦一直与美国保持着战略联盟关系，这得到了美国两党的支持。在最近的美国总统竞选期间，约旦保持中立。竞选结果公布后，约旦国王阿卜杜拉二世向特朗普的胜选表示祝贺，并表达了双方协作将为中东地区的和平与稳定做出贡献的愿望。抛开这些外交礼节不谈，很明显，大多数与约旦王国关系密切的评论员对特朗普重返白宫并不满意。他们认为，特朗普政府在美约关系以及更广泛的美国对中东政策的制定上，并不会像前任政府那样对约旦有利。
特朗普第一任期被约旦视为与美国关系稳定的时期，在此期间美国对约援助照常进行。然而，两国领导人之间缺乏深度互动，并且约旦在特朗普政府的中东政策中处于边缘地位。与之相比，拜登总统任内约美关系有所改善。2022年9月，华盛顿和安曼签署了升级版的多年期谅解备忘录（2023‒2029年），确保约旦每年至少获得14.5亿美元的经济和军事援助，该数额与之前的协议相比增加了13.7%。2025年，美国国会批准的年度援助额甚至有望达到21亿美元。然而，对约援助目前正在经历特朗普上任后发起的为期90天的审查，但美国对埃及和以色列的援助则予以审查豁免且仍照常进行。
安曼认为特朗普与拜登不同，他未充分重视约旦在中东地区的作用，而倾向于优待富裕的海湾国家，特别是阿联酋和沙特。特朗普把它们视为美国重要的商业伙伴，尤其是在军工产业方面，而约旦由于缺乏重要资源，被认为对美国经济利益的贡献较小。尽管如此，约旦也认识到特朗普政府处理双边关系的潜在优势：较少关注人权和公民自由（尽管拜登政府在这些问题上也很少与约旦发生冲突）。
约旦对特朗普重返白宫的主要担忧在于其中东地区政策。在第一任期，特朗普采取了一系列被约旦认为是亲以色列且对巴勒斯坦人有害的政策。突出的例证包括：将美国大使馆从特拉维夫迁至耶路撒冷、停止向联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）提供资金支持，以及推动“世纪协议”（部分以色列人将此解读为美国对以色列单方面将朱迪亚和撒马利亚领土纳入其主权范围的支持）。对于近半数人口为巴勒斯坦裔的约旦而言，美国这些政策意味着并且持续意味着对王国内部稳定和国家安全的威胁。约旦担心，受到以色列右翼政府和特朗普政府中与以色列在巴以冲突上立场高度一致的关键人物的影响，特朗普第二任期将会采取将更加极端的政策。
约旦认为最坏的情况是特朗普政府在与以色列政府协调后，重启一项符合“世纪协议”精神的计划。从安曼的角度来看，具体风险包括以色列吞并朱迪亚和撒玛利亚部分地区、直接或间接鼓励巴勒斯坦人从西岸或加沙迁往约旦（正如特朗普最近提议的那样），以及削弱约旦在耶路撒冷圣地的特殊地位。约旦认为，此类行动将给“两国方案”造成致命打击，并强化“替代家园”的设想。这就导致巴勒斯坦问题的解决需要牺牲约旦的利益，进而危及约旦独特的国家身份。与王室有关联的约旦评论员将这种设想视为红线，甚至等同于宣战。
约旦的另一个担忧是特朗普第二任期对伊朗的政策。相较于拜登政府，特朗普预计将采取更加强硬和对抗的态度，可能促使地区冲突升级进而直接影响约旦王国。自2023年10月7日以来，约旦不仅面临伊朗及其代理人在本国领空和领土的颠覆活动威胁，还遭遇胡塞武装对海上航道的袭扰，导致其唯一出海口亚喀巴港通道受到影响。与此同时，特朗普对伊朗的强硬立场也为约旦带来了潜在利好。这包括强化美国对伊威慑，进一步削弱伊朗眼中的“什叶派新月地带”，以及遏制近年来日益威胁约旦边境地区的伊朗颠覆活动。
为应对特朗普再次就任总统所带来的挑战，约旦可能会朝着两个方向迈进：
一是提升约旦在华盛顿的战略价值。约旦将努力展示其在维护地区安全与稳定方面不可或缺的作用，与特朗普政府愿景中的关键问题保持一致。这包括：确保后阿萨德时代叙利亚的稳定并为其重建做出贡献；开展反恐行动，特别是消除约旦与叙利亚和以色列边境的武器和毒品走私；支持遏制伊朗及其地区代理人的行动；维持耶路撒冷圣地的平静以防局势升级；通过建设连接地中海港口与海湾国家的天然气管道、交通和贸易通道来推动地区融合；参与阿以关系正常化进程，同时平衡约旦国内公众舆论的制约。
二是挫败“新的世纪协议”图谋。约旦将着力构建包括埃及、沙特和欧盟在内的国际联盟，旨在说服特朗普政府提出更完善的巴以冲突解决方案，其终极目标是实现“两国方案”和建立一个巴勒斯坦人国家。
从约旦的视角来看，2023年10月7日爆发的战争表明，巴勒斯坦问题不容忽视，地区稳定尤其是约旦自身的安全，取决于找到公正的解决方案。此外，约旦将以色列与沙特关系正常化，视为阿拉伯世界推动以色列为持久解决方案做出必要让步的最后的一个主要杠杆。反之，若在沙以关系正常化协议中，没有为巴勒斯坦提供明晰的外交前景，则可能重新引发关于“替代家园”方案的讨论，这种局面正是约旦所强烈反对的。因此，安曼寄希望于沙特对华盛顿的影响力，并致力于在利雅得的领导下推动形成统一的阿拉伯立场。
约旦越能提升其战略价值，并说服特朗普政府支持巴勒斯坦人的政治前景，它就越能平衡好其那些设定好的相互竞争的优先事项，即在维护与美国和以色列的战略关系的同时，应对国内公众舆论的压力。就以色列而言，可以鼓励特朗普政府承认约旦的地区性关键作用，并建议特朗普采取更顾及安曼的敏感性和需求的政策。以色列的这些行为不仅能加强约旦和地区的稳定，而且还有助于改善耶路撒冷和安曼之间紧张的双边关系。
三、海湾国家
尽管海湾国家的战略偏好不同且存在显著差异，但它们普遍认为特朗普的再度当选是积极的。例如，在特朗普第一任期内，其政府与卡塔尔领导层之间没有公开的个人联系，这与特朗普及其团队，尤其是其女婿贾里德·库什纳与沙特和阿联酋统治者之间建立的密切甚至个人化的联系形成鲜明对比。与奥巴马政府时期的紧张关系相比，这些个人关系在《亚伯拉罕协议》的达成上发挥了作用。
虽然在拜登政府执政后期，美国和沙特、阿联酋的双边关系有了实质性改善，但是海湾君主国仍认为特朗普重新掌权利大于弊。它们期待与美国开展更紧密的合作，也希望华盛顿更加关注它们的利益。除了美国未回应2019年9月伊朗及其代理人对沙特石油设施的袭击外，特朗普的第二个任期被普遍认为是更可取的。
第一，特朗普及其团队一些成员已熟识的重要的地区领袖，即沙特王储和实际统治者穆罕默德·本·萨勒曼和阿联酋总统谢赫·穆罕默德·本·扎耶德。在竞选期间，特朗普对本·萨勒曼大加赞赏，称他为“朋友”，甚至拜登在执政期间也与他保持密切联系。报告还显示，特朗普及其家人与海湾国家间有广泛的商业往来。特朗普重返白宫后与外国领导人的首次谈话便是与沙特王储进行的。
第二，与对待埃及的态度类似，特朗普第一任期并未就人权或缺乏政治自由等问题向海湾国家施压。与此相反，拜登则对沙特提出强烈批评，甚至威胁实施制裁——特别是针对卡舒吉谋杀案和沙特在也门的战争。
第三，海湾国家期盼特朗普将对伊朗采取比拜登更为强硬的政策，通过发起经济和外交上的施压行动来削弱伊朗。这对已遭损伤的伊朗会是雪上加霜，因为以色列过去一年曾对伊朗及其所谓的“抵抗轴心”展开打击行动。
第四，在海湾国家，巴勒斯坦问题在地区议程中占据重要位置，这反映了加沙战争后该问题在公众舆论中的重要性。因此，他们希望特朗普能为地区外交进程造势，其中包括以色列和沙特的关系正常化，以及巴以政治进程的进展。这种期望或许源自人们对特朗普有能力影响以色列的决策者，特别是总理本雅明·内塔尼亚胡的信心。在特朗普胜选前，沙特和阿联酋的高级官员频繁表示，他们比过去更希望看到建立巴勒斯坦人国家取得进展。对于沙特来说，这是实现与以色列关系正常化的条件；对于阿联酋来说，是该国在战后参与加沙稳定与重建工作的前提。
与其他阿拉伯国家相比，海湾国家也许更欢迎特朗普的第二个任期，尤其认为这能带来有利于它们的地区变革。首先是削弱伊朗——与包括以色列‒沙特关系正常化在内的地区解决方案相比，特朗普对伊政策方向更为明确。经过一年半的战争，巴勒斯坦问题的优先地位至少暂时模糊了许多分歧，尤其是较为温和的海湾国家与埃及和约旦之间的立场分歧。
就美沙关系而言，鉴于特朗普对沙特及其在地区影响力、能源安全和军火交易等方面领导地位的重视，美沙关系预计将迎来“蜜月期”。在许多方面，对于信奉高效与务实的特朗普来说，沙特是比以色列更为天然的盟友。尽管如此，挑战依然存在，尤其是沙特希望达成强有力的防务条约，但这与特朗普减少美国在中东军事投入的总体世界观相背离。
四、结论
阿拉伯国家的普遍共识是：巴勒斯坦问题相较于特朗普在其第一任期和平计划中的对其定位，或者部分阿拉伯国家在2023年10月7日前的对其定位而言，应赋予其更重大的意义。如果以色列拒绝接受这一更广泛的地区观点，并继续坚决反对推进巴以问题的解决，那么它将面临被孤立的风险，并错失与更多邻国（最突出的是沙特）实现和平的历史机遇。此外，以色列还可能出现与埃及、约旦和《亚伯拉罕协议》签署国的关系紧张问题。不仅如此，完全拒绝在巴以问题上表现出灵活性，将可能导致以色列和特朗普政府之间的关系趋于紧张，而这可能会与阿拉伯国家的立场更为一致。
（本简报仅提供参考译文，以作交流之用，文中陈述和观点不代表编译者和编译机构的立场。如需引用，请注明原文出处。）
