中东北非地区和平建构中的城市外交潜能

 原文信息

【标题】The Untapped Potential of City Diplomacy in Peacebuilding in the Mena Region

【日期】January, 2025

【机构】以色列摩西·达扬中东与非洲研究中心（MDC）

德国阿登纳基金会（KAS）

【作者】Einat Levi

【链接】https://dayan.org/sites/default/files/inline-files/regional-cooperation-in-the-midst-of-regional-conflagration.pdf

 编译信息

【译者】余泳（上海外国语大学中东研究所）

【期数】第442期

【日期】2025年2月16日

【内容提要】文章探讨了当前紧张局势和战争现实下城市和城市外交在促进中东北非地区和平方面的作用，认为城市具有通过“软”外交弥合跨文化鸿沟的独特潜力。作者以伊本·赫勒敦著作为例，强调了城市作为文化和经济中心的重要性，其能够促进不同人群之间的信任。通过分析姊妹城市协议和城市网络，文章认为城市可以塑造一种新的区域团结叙事。阿布扎比、索维拉和海法的案例研究表明，城市外交可以促进宽容和多元文化，城市可以在中东北非地区建设可持续的区域和平中发挥关键作用。

导言

城市作为人们生活、经济和文化的中心，可以在国际关系和建立各国人民之间的桥梁方面发挥重要作用。伊本·赫勒敦（Ibn Khaldun）在他的名著《穆卡迪玛》（The Muqaddimah）中讨论了文化联系的重要性，洞察了城市作为促进不同群体之间和谐关系的空间和中介的力量。鉴于当前的危机，中东北非地区似乎比以往任何时候都更需要这种古老的智慧。

而2023年10月开始的地区危机暴露了《亚伯兰罕协议》面临的挑战和局限性，它没有完全弥合整个中东北非地区公众意识的差距。这些差距不仅是当前危机的副产品，而且根植于深刻的跨文化差异。这些差距的持续存在表明，迫切需要建立民间、务实和“软”合作的机制和渠道，以加强各国人民之间的联系。通过这些机制，将有可能在该区域人民之间建立信任并建立更广泛和更深厚的基础，有助于确保区域关系即使在危机时期也能保持可持续性。

在这方面，市政一级城市外交实践的整合可能是区域和国家议程与该区域居民（其中大多数生活在城市地区）之间的连接纽带。然而，中东北非地区的城市似乎尚未认识到其发展区域和国际民间联系的潜力。本文的目的是审查城市和地方当局尚未实现的能力，通过促进该地区社区、文化和宗教之间的民间联系来实施变革，作为建设和平进程的一部分。

勃兴的区域城市化：中东北非地区的特大城市与大都市

近几十年来，中东北非地区经历了加速的城市化进程，越来越多的居民迁往大城市。截至2022年，中东北非地区约有2.79亿人居住在城市，约占该地区总人口的60%。预计到2035年，该地区城市人口将达到约3.62亿、年增长率为2.2%，而该区域总人口年增长率只有1.8%。

中东北非地区超过千万人口的特大城市有开罗（2050万）、伊斯坦布尔（1680万）、德黑兰（1450万）和巴格达（1000万）。此外，还有利雅得（890万）、安卡拉（610万）、卡萨布兰卡（450万）、特拉维夫（420万）和迪拜（380万）等约70个人口超过百万的大都市。

这些城市已成为年轻和充满活力的主要人口中心，进而演变为文化、经济、就业和教育中心，提供了进入新市场和接触新领域的机会，如技术、通信、旅游和金融服务。这些城市的人口规模是其发展成为知识和技术中心、推动当地深刻变革以及应对国家和全球挑战的关键因素。这些特大城市与其他大都市一道，业已具备全球性中心的影响，增强了城市在推动地方、区域和国际层面深刻变革中的作用。 

中东北非地区的姊妹城市协议和城市网络

姊妹城市协议，或“双城”协议，是两个城市之间的正式双边安排，通常以相关城市市长签署的谅解备忘录为基础。这些协议通常包括广泛的友谊和兄弟情谊声明，以及在教育、文化、旅游、环境等领域的合作协议。

城市间联系的性质及其在区域及国际舞台上运作的意愿和能力因国家、城市而异。这种可变性取决于结构性因素，如国家的大小、政府的类型、大型城市人口中心的存在。它还取决于市长的独立程度、关于城市制定外交关系政策的权力的法律，以及是否存在涉及区域和国际发展的地区划分。在城市层面，城市规模以及是否为首都、作为旅游和贸易中心的地位、文化和遗产资产等因素也发挥着作用。然而，影响城市间关系的城市特征也可能因合作目的的不同而产生差异。

中东北非地区及其他地区城市之间签署的姊妹城市协议的基本途径确定了城市外交特别突出的国家。下表按城市签署协议数量列出了该区域的十个主要国家。

中东北非地区缔结姊妹城市协议最多的十个国家

城市外交作为土耳其国家长期战略的一部分，旨在加强与欧洲各地区之间的公民、经济和文化联系，从而提高土耳其加入欧盟的机会。上表中，土耳其以795项协议显著领先于该地区其他国家。这一值得注意的数字可能表明，城市外交的实施是一项由国家政府层面推动的政策。对土耳其案例的深入研究表明，这些协议中有90%是在1999年赫尔辛基峰会之后主要是与欧洲城市签署的。这不是土耳其城市第一次站在外交活动的前沿，作为加入国际组织的战略。1958年，作为马歇尔计划和土耳其加入北约的一部分，土耳其科尼亚市和美国托兰斯市就缔结了友好城市协定。

紧随土耳其之后的是签署了366项协议的以色列和165项协议的巴勒斯坦。以色列和巴勒斯坦城市对犹太人、基督徒、穆斯林和其他宗教（如德鲁兹教、巴哈伊教、艾哈迈迪教等）的信徒具有相当重要的宗教意义。其次是摩洛哥，有132个友好城市协议，主要是与法国（29）、葡萄牙（14）、中国（10）、西班牙（10）、巴勒斯坦（9）和突尼斯（9）的城市签约的。

除双边协定外，还有区域和国际城市网络组织，在促进城市间合作和与其他实体的联系。当今全世界有300多个城市网络在运作，值得注意的例子包括“世界城市和地方政府联合会”（UCLG）、“全球气候与能源市长联盟”（GCoM），以及“阿拉伯城市组织”（Arab Towns Organization）等。

尽管姊妹城市协议很受欢迎，但它们在中东北非地区推进新地区秩序的能力有限，因为推动切实成果方面的有效性取决于市政预算和市政官员的承诺。城市网络组织也很少为中东北非地区国家服务——组织内部的分歧往往将海湾地区、黎凡特、土耳其和北非分隔开来。

城市外交、文化关系与和平建设

城市外交的发展直接关系到一个城市对和平与和解的追求。二战后，避免冲突重演的愿望鼓励在城市间建立外交关系。公民之间的个人联系旨在促进国际理解，促进和解，并软化国际体系中国家之间的严酷政治。因此，二战后，姊妹城市协议主要是在德国、法国、波兰和苏联的城市之间建立的。城市联系甚至带来了国家间外交关系的正式建立，城市外交在建立桥梁、打破障碍、改变冲突地区的观念以及发展和平关系方面被证明是有效的。这一趋势在冷战期间一直得以持续，因为城市可以寻求突破“铁幕”的方法，并促进与另一方城市的合作。比如，美国和东欧城市之间建立的网络促进了文化、经济和社会合作，超越了官方政治紧张关系。

自那时以来，随着城市和地方当局采用传统上在国家一级盛行的外交机制来建立和维持国际关系，城市外交也不断发展。城市外交使城市能够关注直接影响其居民生活的地方利益、全球问题和挑战。这一方式使城市对气候变化、经济发展、移民和促进文化间团结等问题产生直接影响。城市外交可被视为国家间外交体系下的一种“平行外交”，即非国家行为者也能参与促进国际关系。

城市外交结合了文化间和信仰间外交，以促进城市之间的文化关系，并促进不同社区之间的信仰间得温和与宽容。它还包括旨在吸引外国投资、促进旅游业和通过国际伙伴关系加强地方经济基础设施的经济外交。此外，人道主义城市外交涉及人道主义援助的提供、对难民的支持以及城市间危机和紧急情况的管理。这些和其他方面的作为突出了城市在促进人与人之间的关系、和平建设以及可持续的区域和国际合作方面可以发挥的关键作用。

城市作为新的区域合作叙事催化剂

和平不仅仅是领导人之间签署的协议，它是一套价值观呈现在一个渐进和可持续的变革及其实施过程中。共享文化是国际关系发展中“软实力”的重要来源。它有助于建立信任，消除紧张关系，促进共同价值观和情感话语以及行动力。文化联系可以使战略性叙事被清晰表达出来，以加强合作抵御前进道路上的障碍和挑战。

一个城市不仅仅是它的物理结构，建筑和街道只是塑造了它的外在形式。城市的意义在于它的发展能力，可以表达和传播作为新区域叙事基础的核心价值观。这些价值观包括宽容、多元文化、宗教间温和、尊重他人、团结和对和平的坚定信念。拥有不同种族和宗教人口的城市，或拥有丰富历史和遗产的城市，可以形成城市社区网络，从而将多元文化叙事作为促进区域和平的核心主题加以推广。

以下为该地区三个城市的案例研究——阿布扎比、索维拉和海法已经发展为宽容、多元文化和宗教间温和的灯塔。

 阿联酋阿布扎比——从经济移民到多元文化

近几十年来，阿联酋首都阿布扎比经历了重大的人口变化，成为中东北非地区著名的多文化和多信仰城市。自20世纪60年代发现石油以来，这座城市已成为亚洲和穆斯林世界移民的主要目的地之一，为丰富多样的文化、语言和宗教做出了贡献。阿布扎比认识到，基于单一酋长国身份的传统民族叙事不再适合多元化社会的新现实，它进而强调文化多样性才是主要资产。

阿布扎比的新模式为可持续移民管理提供了一个潜在的解决方案，同时保持了基于个人对城市发展的贡献而不是民族身份的归属感。个人的安全感和经济与政治的分离促成了阿布扎比作为新城市模式的成功。

这座城市不仅在其范围内实施多元文化，而且还在整个地区和世界推广多元文化。其例证包括“亚伯拉罕之家”（Abrahamic Family House）和“希达耶中心”（Hedayah Center），前者成为一个鼓励亚伯拉罕宗教之间对话的跨宗教社区，后者则专注于打击极端主义和促进宽容。阿布扎比主办的国际会议，如“阿布扎比和平论坛”和“全球宽容论坛”，显示了其作为促进多元文化全球中心之一的影响力。

摩洛哥索维拉——文化外交是增长引擎

索维拉位于摩洛哥的大西洋海岸，是多元文化、宽容和宗教间温和的一个显著例子。该市已将其文化资产转化为经济增长引擎，主要是通过众多文化活动，如大西洋安达卢西亚节和格纳瓦节，丰富文化生活并通过旅游业推动了当地经济发展。节日增加了城市的游客数量，并创造了新的就业机会。这座城市的犹太传统及其更广泛的多元文化故事通过“Bayt Dakira”等项目得到了加强，该项目由穆罕默德六世国王主持。

投资于创造充满活力的文化空间而不仅仅是博物馆的战略决策是一个关键的选择。如今，索维拉几乎没有犹太人了，这里曾经是一个充满活力的犹太社区的近2万名成员的家园。然而，索维拉和摩洛哥作为一个整体，已经成功地将犹太文化整合为摩洛哥身份的一个组成部分。这种有形和无形的文化认同的融合已成为世界各地摩洛哥犹太人的重要吸引力，他们经常心怀渴望前来探访。

以色列海法——危机中的共存与共享生活

以色列港口城市海法在英国委任统治时期就已经是一个多元文化城市，当地的经济发展与繁荣吸引移民蜂拥而至。这座城市很快成为文化中心，来自中东北非地区各地的艺术家、作家和宗教领袖在这里聚会，乌姆·库勒图姆（Umm Kulthum）和马哈茂德·达尔维什（Mahmoud Darwish）等人物在这里留下了重要印记。当时的市长哈桑·舒克里（Hassan Shukri）确保了该市不同居民之间多元共存状态，从那时起，海法就成为了宽容和不同信仰的灯塔。

中东北非地区目前的危机并没有削弱该城市内部的团结和共存；相反，它加强了犹太人和阿拉伯‒巴勒斯坦居民之间的伙伴关系。2024年4月，海法市长尤纳·亚哈维（Yona Yahav）宣布，将从二年级开始向所有学生教授阿拉伯语以强化城市共同生活，以及主办跨宗教会议和活动等其他举措。这些努力强调了该市对共存的承诺，也阐释了海法作为整个地区宽容、多样性和团结的灯塔的新角色。

整合城市外交实践潜能以塑造中东北非地区新形象

中东北非地区具有广泛的文化、宗教和种族特性，需要采取新的方法，将公民和文化联系纳入区域议程。中东北非地区的城市具有作为文化间和信仰间交流场所的独特优势，可以成为推动区域一体化和促进和平的动力。通过建立强调跨文化联系的城市间合作，可以加强和补充现有的政治合作的物质及经济渠道，并帮助促进各国人民之间的相互理解。由于该区域面临复杂的政治挑战，建立区域城市间框架和有效的合作机制将把城市固有的潜力转化为切实的成就。这将为居民生活在和平、繁荣和福祉中的可持续区域秩序奠定必要的基础。

在思考中东北非地区尚未开发的城市发展潜力时，可以发现伊本·赫勒敦的历史眼光和远见卓识。在他的开创性著作《穆卡迪玛》中，赫勒敦就强调了城市在塑造和影响社会与政治动态方面的关键作用。以历史视角审视，城市不仅是行政中心，而且是促进贸易、文化和外交的关键角色。它们的战略重要性是不可否认的，因为它们是区域民众互动和参与的枢纽。

然而，随着全球事务的演变，城市在国际外交中的突出地位逐渐减弱，而被以国家为中心的途径和地缘政治所掩盖。今天，人们见证了城市外交的复兴，城市在全球舞台上重新确立了自己的角色。这一复兴凸显了城市在建设和平与区域稳定方面的巨大潜力。正如赫勒敦所指出的那样，随着城市继续成为外交领域有影响力的参与者，其历史意义再次昭示了它们将在促进国际合作和应对地方、区域和全球挑战方面可以发挥至关重要的作用。

（本简报仅提供参考译文，以作交流之用，文中陈述和观点不代表编译者和编译机构的立场。如需引用，请注明原文出处。）