从突尼斯到巴格达：基于纲领的政治能否扎根？
原文信息
【标题】From Tunis to Baghdad: Can platform-based politics take root?
【日期】February 24, 2025
【机构】美国大西洋理事会（Atlantic Council）
【作者】Carrie Schenkel，James Storen
【链接】https://www.atlanticcouncil.org/wp-content/uploads/2025/02/From-Tunis-to-Baghdad-Can-platform-based-politics-take-root.pdf
编译信息
【译者】韩雨新（上海外国语大学中东研究所）
【期数】第450期
【日期】2025年3月9日
【内容提要】报告指出，中东和北非地区（MENA）长期存在的政党弱化、意识形态模糊和个体中心化现象，导致公众对传统政党失望。报告通过对黎巴嫩、伊拉克、突尼斯和约旦进行案例研究，探讨政党改革的可能性及其对民主化的影响。尽管面临挑战，但新兴的政治力量和社会变革为该地区政党复兴提供了机遇。
政党组织在中东和北非地区（MENA）扮演了多种不同的角色。许多情况下，政权利用它们为威权主义制造民主合法性的假象；在其他情况下，政党代表某一身份群体或以某一个体为中心。少数情况下，政党代表某种意识形态，尽管成功的例子不多。真正以纲领为基础的政党更为罕见，但却是该地区未来民主成功的关键。由于政党在塑造治理、代表性和公共政策方面作用有限，政治领导真空已经形成。在这个瞬息万变的地区，建立有效的、以问题为基础的政党的机会从未如此明显。伊朗在该地区的代理人已被大大削弱，“抵抗轴心”也已瓦解，这为新政治领导层的出现提供了契机。
然而，政党尚未做好迎接挑战的准备。在该地区的大部分国家，长期以来的明令禁止和一党独大使得政党软弱无力、不得人心、效率低下。长期的压制和限制——例如约旦长达30年的政党禁令、萨达姆·侯赛因在伊拉克长达数十年的一党专政，以及突尼斯在本·阿里时代长达23年的政党禁令——导致政党缺乏组织能力和广泛的公众吸引力。相反，这些政党支离破碎，意识形态模糊，以个人为中心，而不是以统一纲领为中心。在突尼斯，目前注册的政党超过220个。政党激增进一步削弱了明确的政治纲领意识和区分政党的能力。心灰意冷的成员非但没有在现有框架下进行改革或团结起来，反而经常脱离政党组建新党，这阻碍了联盟的建立，也不利于政党意识形态全面且稳固的发展。
对传统政党的幻想破灭，导致公民倾向于那些被认为更能直接为其利益服务的政党，比如真主党将自己定位为一支抵抗以色列的力量，而穆斯林兄弟会隶属的政党通过在埃及、约旦和其他地方提供基本社会服务赢得信任。在这个由青年领导运动、数字活动以及对民主化的持续呼吁所定义的时代，这些政党正站在十字路口。它们究竟是变革的推动者，还是根深蒂固的权力工具，这仍是一个核心问题，不仅影响着各个国家治理的未来，也影响着地区稳定与发展的轨迹。
为什么政党对确保该地区的民主至关重要？
中东和北非地区被广泛认为是世界上最不自由的地区之一，尤其是在政治自由方面。“民主多样性”指数（V-Dem）的《2024年民主报告》认为中东和北非地区是世界上最专制的地区，98%的人口生活在专制制度下。大西洋理事会的自由度指数（Freedom Index）在其2023年的数据中将中东和北非地区的总体自由度排在七个地区的第六位。在衡量政治权利、公民自由、选举和立法对行政权力的限制的政治自由分指数中，该地区排名最后。
数据显示，中东和北非地区2023年的政治分指数为44.1，比第二低的南亚和中亚地区低6.1分，比全球平均水平低23.3分。虽然该地区自1995年以来总体上提高了5.4分，但在过去的29年中，该地区每年的得分都是全球最低的。与世界其他地区一样，中东和北非地区的政治自由度在过去十年中也有所下降，从2012年的最高分51.4分降至2022年的43.4分，为20多年来的最低分。
“阿拉伯晴雨表”（Arab Barometer）2022年的报告指出，在接受调查的所有十个国家中，大多数人都倾向于民主制度而非其他形式的政府。尽管该地区对民主有着明显的渴望，但许多人认为民主治理存在缺陷，黎巴嫩、利比亚、伊拉克和突尼斯超过60%的公民认为民主制度在维护稳定方面效果不佳。与该地区更广泛的治理趋势相对应，许多国家公民的民主支持率正在下降，自2018年以来，突尼斯、伊拉克、约旦和摩洛哥的民主支持率下降了7%或更多。
强有力的多党制是民主治理的关键组成部分，它为各种不同的身份、思想和观点提供了代表和决策平台。当多党制的领导者基于一致的意识形态做出决策，并为公民提供选择来决定基于这些意识形态的政策时，多党制最为有效，并能促进对政府的信任。当公民认为他们的利益没有得到代表时，这些制度就无法获得信任。从彻底禁止集会到政党身份以精英和人情任命为中心，种种困难阻碍了该地区各政党形成统一的意识形态纲领，不利于其形成以准确反映经济、政治和法律利益的方式治理公民的能力。
本文将对黎巴嫩、伊拉克、突尼斯和约旦进行案例研究，探讨政党的历史和当前趋势。虽然许多政党都在与敌对政府或低效、受精英驱动的领导层作斗争，但人们仍积极渴望改革，政治领导人也有机会赢得公众信任。
黎巴嫩
黎巴嫩历来实行教派制度，政治权力和政党都与宗教教派相关联。黎巴嫩的《国家公约》规定，最高职位由特定宗教担任，总统由基督教徒担任，总理由逊尼派穆斯林担任，议长由什叶派穆斯林担任。议会中的128个席位由伊斯兰教和基督教平分，并按这两种信仰中的特定教派进一步划分。例如，黎巴嫩力量（LF）、阿迈勒运动（Amal）和真主党（Hezbollah）是在20世纪70年代和80年代黎巴嫩内战期间成立的，而未来阵线（FM）和自由国民阵线（FPM）等其他政党则是在20世纪90年代和21世纪初叙利亚和以色列占领黎巴嫩期间成立的。
2005年的“雪松革命”结束了叙利亚对黎巴嫩的占领，产生了联合政府，这是多党制的一大重要发展。什叶派真主党和基督教自由国民阵线等党派联合组成了“3月8日联盟”，而与之对立的“3月14日联盟”的成员则包括基督教黎巴嫩力量和逊尼派未来阵线。这一转变与政治自由度的提高相吻合，2004‒2016年间，黎巴嫩在自由度指数中的得分上升了8.7分，2009年超过全球平均水平。
然而，自2016年以来，黎巴嫩政治自由度下降了7.6分，低于全球平均水平。该国经济危机以及2019年贝鲁特抗议活动后紧张局势加剧的影响不容忽视，而系统性因素也起到了关键作用。徇私舞弊和腐败现象屡见不鲜，精英主义也很普遍，许多人物数十年来一直身居要职，如自由国民阵线的米歇尔·奥恩（Michel Aoun，2016‒2022年任总统；1988‒1990年任总理）、阿迈勒运动党的纳比·贝里（Nabih Berri，1992‒2009年任议长）和未来阵线的萨阿德·哈里里（Saad Hariri，2009‒2011年和2016‒2020年任总理）。旨在打击精英的选举改革却起到了反作用，如提高注册费和赋予私人组织背书权，给那些缺乏财力和人脉的候选人制造了巨大障碍。
今天，黎巴嫩的政治家们最引人注目的或许是他们在选举总统方面的斗争，2022年议会选举后，总统职位空缺了两年多，直到约瑟夫·奥恩（Joseph Aoun）在2025年1月被选为总统。反建制选民在2022年选举中选出了具有改革意识的小党派候选人，获得了破纪录的29个席位。主流政党受到影响，“3月8日联盟”失去了多数席位，未来阵线在抵制选举后腾出了20个席位。尽管议会四分五裂，但这一新构成表明政治多元化正在崛起。该国政治自由度已有所提高，在2022‒2023年间提高1.9%，全球排名第17位。
当今黎巴嫩政治僵局与经济崩溃交织，真主党和以色列之间冲突不断，各方尚未实现稳定，变革时机却已成熟。随着真主党被削弱以及议会中独立候选人和小党派候选人数量的增加，变革可能产生一个以纲领为基础的强大什叶派政党和多元化的新一代领导者，同时保持教派制度和联合治理。
伊拉克
主导伊拉克现代政治舞台的许多政党都成立于20世纪50年代，在20世纪60年代末和70年代初，由于复兴党政权的残暴手段而流亡到伊朗、叙利亚和欧洲。这些政党在国外吸取了重要教训，在2003年复兴党政权垮台后，带着更强的组织能力、丰富的经验和合法性返回伊拉克。
伊拉克2005年宪法建立了宗派权力共享体系，即所谓的“穆哈萨萨”（muhasasa），将治理权力分配给伊拉克各主要族群。总理、总统和议长分别由什叶派、库尔德人和逊尼派担任，这赋予了与其相关的传统政党合法性和权力。这一配额制度造成制度化腐败、治理薄弱、民族团结和全国性非教派政党的结构性障碍，导致青年广泛失业和普遍的不满情绪，最终引发该国2019年10月的大规模抗议活动。当局的严厉镇压导致600多名抗议者死亡，时任总理阿迪勒·阿卜杜勒-迈赫迪被迫辞职，伊拉克年轻人的政治生活突然爆发，他们开始组建新的政党，准备参加2021年的临时选举。一些具有公民意识的政党，如Imtidad和Ishraqat Kanoon，赢得了议会席位，而其他政党则面临着内部斗争、制度障碍以及组织有效竞选宣传活动的挑战。
十月抗议运动的初步成功及其所产生的政党和联盟对传统政党构成了潜在威胁，这些政党迅速开始在议会中提出限制巩固权力等方面的法案。在2023年省议会选举之前，什叶派协调阵线（SCF）取消了不可转移单票制（SNTV），该制度在2021年议会选举前的竞选中发挥重要作用，使新生政党和独立候选人能够与规模更大、资金更雄厚的政党竞争，并重新建立了比例代表名单制度。这一改动旨在限制什叶派穆斯林神职人员和竞争对手政治领袖穆克塔达·萨德尔（Muqtada al-Sadr）赢得选举，消除来自新生政党和独立候选人的竞争，并有利于伊拉克中部和南部的什叶派协调阵线现任议员。修订后的法律要求小党派结成选举联盟，使省议会选举更具竞争力。鉴于这些障碍，十月抗议运动形成的党派在这些选举中成绩平平，但也吸取了重要的经验教训，有助于它们继续在伊拉克政治中发挥关键作用。
突尼斯
统治23年的本·阿里政权和全面的媒体审查制度几乎消灭了有组织的政党，突尼斯的政治反对派被迫转入地下或流亡海外，对“阿拉伯之春”之后的转型毫无准备。“阿拉伯之春”后的早期政府致力于维持和平，强调团结而非政治意识形态。在2011年的临时政府和2015‒2019年的大联盟中，前身为与穆斯林兄弟会有联系的地下宗教运动伊斯兰复兴运动党（Ennahda）和由前政权忠实拥护者组成的世俗制衡力量突尼斯呼声党（Nidaa Tounes）放弃各自的意识形态，组成联合政府。这两个对手的组合虽然鼓舞了革命后的民众，但也阻碍了大胆的政治行动，不利于推进经济和司法改革。然而，无法推动改革并不仅仅是政党的失败。突尼斯有影响力的工会以及从垄断和贪污中获益的商人也在抵制改革。更重要的是，本·阿里时代的官僚机构中的行政官员和警察继续留任，内部腐化现象依旧存在。尽管如此，公众在很大程度上还是将这些失败和经济衰退归咎于政党。2020年末的民意调查显示，由于对经济的担忧以及认为政府和政党在解决公民关切方面有所缺失，突尼斯人的悲观情绪日益高涨。与此同时，突尼斯各政党既未能从内部进行改革，也未能增强年轻一代的能力，而他们正是经济衰退的最大负担者。
2019年，在日益增长的不满情绪中，选民选举法学教授、独立候选人凯斯·赛义德（Kais Saied）为总统，因为他承诺解决政党未能解决的问题。赛义德采取了越来越多的独裁措施，剥夺议会权力，巩固总统府的决策权，并再次将政党边缘化，压制反对派发声。与本·阿里时代一样，反对派面临新闻检查，被禁止出现在国营媒体上。在2024年10月的选举前，只有3名候选人获得独立高级选举机构（ISIE）批准，有资格竞选总统职位，而12名已宣布和潜在的候选人，以及其他众多反对派人士，不是被关押就是面临指控。
突尼斯的民主试验已经停滞不前，政党再次被迫转入地下。现在，各政党应再次利用这一时期进行总结，从内部进行改革，并对突尼斯的未来确立愿景，以便在下一次机会到来时重新赢得公众的信任，发挥领导作用。
约旦
约旦正处于有趣的政党改革时期。在1957‒1992年长达35年的禁党令及随后的一段时期内，政党虽然合法，但仍是禁忌且不受欢迎。经过自上而下的努力推动，政党变得更加重要。2022年，在约旦注册的51个政党中，只有不到1％的人口属于其中的一个政党。
从2012年到2017年，约旦国王阿卜杜拉二世发布了一系列讨论文件，旨在让约旦走上议会民主的道路，改革措施包括逐步放松对政党的监管。2013年3月发布的该系列文件中的第三份呼吁建立“基础广泛且具有代表性的政党”，但仍未给予足够的默许，以灌输公众对直接参与政党的信心。2021年，王室现代化委员会成立，负责为议会君主制奠定基础。将近一年后，2022年4月，关于政党、议会和选区的新法律生效。这些法案激发了公众对变革的更大热情：同年10月的民意调查显示，28%的约旦人认为赋予政党权力和发展政党有助于政治改革，这表明许多人希望政党制度更加完善。
这些法律采用新方法来分配议会席位，以前的议会席位由不可转移单票制决定，这种制度长期以来有利于部落的地方成员，并建立庇护网络，不利于以个人为中心的小党派整合成强大的、以意识形态为纲领的团体。新法律规定，在接下来的三个选举周期中，政党在138名议员的议会中所占席位将不断增加——2024年选举中占30%，2028年增至50%，2032年增至65%。这一变化重新划分了选区，扩大选区范围，减少了部落对特定议会席位的控制。
在约旦的制度中，虽然议会权力有限且近年来已被削弱，这些变化能否带来具有鲜明特征和全国影响力的政党仍有待观察。2024年9月，共有25个政党登记参加新制度下举行的首次议会选举。尽管有内部巩固和改革的激励措施，但实际变化并不明显：伊斯兰行动阵线（Islamic Action Front）继续占据主导地位，在41个政党名单中占据了17个席位；9个政党获得了其余席位，但在制定广泛的实质性纲领方面进展甚微。要想在制度上取得进步，各政党需要进一步巩固并确立能与约旦选民产生共鸣的身份。
未来之路
尽管基于纲领的政党在中东和北非地区历来没有发挥多大作用，但正在发生的众多变化有可能重塑政治格局，并为政党革新浪潮提供契机。数十年来，后真主党和后哈马斯时代的可能性首次为黎巴嫩、约旦河西岸和加沙出现新的领导层提供了机会。及时给出政治替代方案有助于避免后续情况进一步恶化。
巴沙尔·阿萨德政权的垮台可能会给长期沉默的叙利亚人带来新的政治言论和组织机会，因为他们已经习惯了自我审查，几乎没有能力参与围绕政治或社会问题的公开对话。当前致力于为叙利亚实现包容、民主愿景的行动者应抓住过渡时期所提供的机会，在大马士革重振公民空间，公开辩论国家的未来，并主动与其他关键利益相关者接触，以确保未来的政治进程符合叙利亚人民期许。
这些动态变化可能会对其邻国的政治轨迹产生重大影响。鉴于伊朗的弱势地位，伊拉克很可能成为德黑兰避免进一步战略失利和重新施加地区影响的下一个战场，尤其是在2025年议会选举临近之际。叙利亚的发展轨迹也可能会对伊拉克产生引力——叙利亚的民主进步可能会激励伊拉克取得同样的进步，而教派纷争则可能导致伊拉克各政治派别之间进一步分裂。由于财政资源缺乏和结构性障碍，加之新的地区政治形势，十月抗议运动党派在即将到来的选举中将继续处于不利地位。为保持发展势头，这些党派将需要集中精力确立其对伊拉克未来的愿景，制定协调的竞选策略并有效动员选民。突尼斯最近出现的政治倒退暂时抑制了政党的发展，但对言论和组织自由的压制是不稳定且难以维持的。尽管赛义德在竞选中做出了种种承诺，但在他执政五年后，突尼斯的经济却每况愈下。公共债务占国内生产总值的94.4%且在不断上升，投资者纷纷逃离，青年失业率高达39%。随着时间的推移，经济状况越来越难以归咎于前任政府的失败，在缺乏政治表达渠道的情况下，不难想象突尼斯人可能会再次上街示威以求生存。
随着地区局势发生变化，各方政党迫切需要技术支持，尽管自2021年以来其进展已经放缓。遗憾的是，这种支持几乎完全被放在了次要位置，转而致力于加强民间社会、监督选举和侵犯人权行为。但是，如果缺少有力的政党来引导普通民众的优先事项，可能永远也不会有一个可行的政治替代方案准备介入，并在机会出现时在该地区的政治体制中站稳脚跟，民主进步和衰退的循环将继续下去，无法在稳定和可持续经济增长方面取得持久进展。
（本简报仅提供参考译文，以作交流之用，文中陈述和观点不代表编译者和编译机构的立场。如需引用，请注明原文出处。）
