未确定的水资源：
水资源和安全在叙利亚重建中的两种机会
原文信息
【标题】Uncharted Waters: Two Opportunities for Water and Security in Syria’s Reconstruction
【日期】February 28, 2025
【机构】荷兰海牙战略研究中心（The Hague Centre for Strategic Studies）
【作者】Benedetta Benzoni
【链接】https://hcss.nl/wp-content/uploads/2025/02/Snapshot-Benedetta-Benzoni-Uncharted-Waters.pdf
编译信息
【译者】汪波（上海外国语大学中东研究所）
【期数】第451期
【日期】2025年3月12日
【内容提要】文章认为，随着叙利亚进入重建阶段，对水资源的控制和管理已成为叙利亚治理集团战略考虑的一个核心议题。这一方面是因为水利电力基础设施在提供叙利亚全境电力方面发挥着关键的作用，另一方面是因为灌溉农业是目前实现叙国家粮食自给自足前景的必要条件。对于“沙姆解放组织”领导的过渡政府应当如何通过水资源治理为叙利亚的和平与稳定做出贡献，文章提出了两个要点：第一，必须考虑在维护水利基础设施的安全和加强与叙利亚民主军等其他政治派别的水资源共同治理之间取得平衡，以便在实现稳定的和平方面取得有意义的进展。第二，不能急于实现粮食自给自足的愿望，也要放弃对灌溉农业的过度依赖，这样才能有效处理因缺水带来的极端水资源压力所造成的国家内部安全问题。
1. 导论
随着叙利亚的新前景开始成为人们关注的焦点，许多治理问题对于“沙姆解放组织”领导的过渡政府来说已经是迫在眉睫。叙利亚不得不从把水资源作为武器的13年内战，还有阿萨德政权在过去几十年中对水资源的管理不善中恢复过来。在战后重建的背景下，制定水资源政策初看起来像是次要问题。然而，过去几年中东地区接连发生的干旱，已经使得水资源和武装冲突之间的联系成为最为重要的问题，并已成为“沙姆解放组织”领导的过渡政府重新制定叙利亚水资源治理方法的关键时刻。
从历史上看，叙利亚的水资源不仅仅是一种重要的自然资源，而且也是政治领导人维护社会稳定和政治权力的一种手段。对水资源的控制已成为叙利亚统治集团战略考虑的一个核心部分，这既是因为水利基础设施在叙利亚全境电力生产项目中发挥的关键作用，也是因为灌溉目前还是叙利亚实现粮食自给自足愿望的必要条件。对一个始终将水资源视为战略和敏感资源的国家，这种认识将会指导新政府选择实行真正可以接受的水资源政策，
本文将为新兴的自由叙利亚讨论两种机会。首先，它考察了向分散化水资源管理方法迈进的潜在可能性，以鼓励不同派别势力之间的合作。其次，它主张重新规划灌溉在农业中的作用，以便更好地应对与水和粮食相关的内部安全问题。随着叙利亚进入重建阶段，本文试图在涉及水资源有关的复杂和不稳定问题上，初步分析哪些治理领域需要加以改进。
2. 水利基础设施和领土控制：一种多元方法
2024年5月，“沙姆解放组织”领导的“叙利亚救国政府”，在国际社会的密切关注下，成功地重新开放了在内战期间已关闭多年的位于伊德利卜省的巴拉（Bala/Al-Bala）水库。这不仅让周围的农田重新得以灌溉，还使得当地的农业社区欢欣鼓舞，因为这是在阿萨德政权通过暴力的方式阻止开放水库灌溉的背景下发生的。叙内战期间，对水利基础设施的控制已成为对某些领土进行控制的象征性和策略性的强大工具。然而，这种军事化和冲突化的水资源控制方式对于叙利亚的重建进程来说并不是好兆头。本文认为，在重建进程向前迈进的过程中，必须在控制水利基础设施安全，与建立不同政治派别的水资源共同治理机制来支持和平建设之间取得平衡。
2.1 控制水利基础设施的战略优势
对于一些分析人士来说，水坝作为集中发展的体现，象征着现代化和权力。对大坝的控制、维护和运营，可以作为三个方面示范。首先是一个团体的组织和技术水平，其次是其保卫大型脆弱目标的能力的信心，还有就是将国家推向现代发达时代的能力。阿萨德家族当年开展的大规模大坝建设，就展示了他们建造、运营和控制集中式水利和电力基础设施网络的能力，还加强了他们对叙领土及其景观的控制。截至内战爆发前两年的2009年，联合国粮食及农业组织统计了叙各地的160多座水坝。其中许多水坝用于灌溉农业，对发展周围的农业社区非常重要。现在，新的管理当局很可能也有类似的期望，因为它要试图证明自己有足够的管理能力，并希望在更大的地区全都发展。
控制水利基础设施（大坝、水库、抽水站等），还可以让水力发电项目影响到比大坝本身更大的地区，而不一定要对这个更大的地区采取大规模的军事行动。这可以通过控制一座大坝来制造洪水，或者夺取一个为大片地区提供饮用水和灌溉水的泵站来实现。由于这种高额回报，对民用水利基础设施的袭击就成为叙利亚内战中几乎所有各方使用的策略，包括从反政府武装派别攻占为大马士革政府控制区提供饮用水的埃尔菲及水泉，到“伊斯兰国”组织控制那些关键的水坝，再到土耳其军队系统地切断东北部库尔德地区的水源。阿萨德政权本身也通过空袭以及代理武装团体发动地面袭击，摧毁了反对派控制地区的水厂和抽水站。这些行动除了打击反对派团体外，还能恐吓平民提醒他们反对国家政权的危险。
此外，在阿萨德政权统治时期，中央规划的水利基础设施在叙利亚偏远地区的电力项目中也发挥了关键作用，特别是在叙东北部库尔德人居住的地区。当时的大坝建设，特别是塔布卡大坝，也是叙政府“阿拉伯带”项目下该地区“阿拉伯化”的关键要素。项目建设过程中某些地区的土地被淹没后，政府就可以征用库尔德农民的土地，并用阿拉伯人定居点来取代原来的库尔德人村庄。
2.2 分散式水资源治理的契机
叙利亚内战期间，对水利基础设施的控制常常用来展示对领土占有的权力，并用来压到其他武装团体。从这个意义来说，供水已经成为分裂、冲突和恐惧的焦点。然而，在“沙姆解放组织”声称支持政治多元化的后阿萨德时代，水资源协同管理可以为叙利亚内战各方之间的对话与和平建设提供一个契机。
鉴于大多数水利基础设施网络和河流跨越多个派别管辖区，水资源管理应该是一个各方合作的非常合适的起点。即使在内战期间，交战各方之间在运营水利基础设施方面，也有过一定程度的合作和妥协。例如，2013−2017年，“伊斯兰国”组织就和阿萨德政权之间维持了一项安排。通过这项安排，阿萨德政权继续向“伊斯兰国”组织控制的塔布卡大坝以及十月大坝的运营商支付工资，以换取这些大坝的水电站继续向政府的军事地点供应水电。2019年，在卡米什利市，阿萨德政权和库尔德武装也达成过一项有争议的安排，他们轮流监管饮用水源，双方监管人员每天互换一次。
“沙姆解放组织”成功占领大马士革后，也表现出对不同政治实体一定程度的适应能力和合作意愿。叙利亚研究人员阿格哈（Munqeth Othman Agha）指出，2024年12月“沙姆解放组织”与某些非逊尼派城镇地方领导人开始的谈判（包括基督徒居住的基督徒之谷和什叶派聚居的扎哈拉周围地区），目的就是要保护现有的地方基础设施，这对恢复基本用水供应至关重要。
与此同时，叙利亚东北部的大部分地区仍处于叙库尔德自治区领导的库尔德民主军控制之下。“沙姆解放组织”与叙利亚民主军之间的争论点包括：他们各自与土耳其的关系，库尔德人在东北部地区的自治程度，还有他们的安全部队问题。“沙姆解放组织”长期以来得到土耳其的支持，但土耳其对叙利亚东北部水利基础设施的空袭，特别是最近一次对十月大坝的空袭，也在加剧这个组织与叙利亚民主军的冲突。尽管如此，最近的报道指出，“沙姆解放组织”和叙利亚民主军领导人双方进行了“积极”的会谈。报道中还提到双方成立了一个联合军事委员会，探索将民主军纳入叙利亚国家防务框架的潜在途径。不过，进展依旧缓慢而且极不确定。
内战期间，叙利亚分裂出来的多个司法管辖区，最终可能会证明是当前的一种优势。它可以激励一种分散的治理形式，打破水利基础设施与极权主义控制之间的联系，并结束将危害基本民用服务作为战争通常后果的那些令人遗憾的传统。它还可以通过重新开放跨越先前军事控制线的那些服务于不同社区的水利基础设施网络，作为不同群体之间建立信任努力的起点。
当然，必须考虑多个相互竞争的优先事项。“沙姆解放组织”目前强烈希望对水资源进行集中治理。它已经敏锐地意识到，如果允许另一个武装团体来控制水资源，将使其获得潜在的战术优势。总的来说，重建统一叙利亚形象的愿望，可能更倾向于集中管理水利基础设施网络。然而，鉴于这一过渡阶段提供的独特机会，叙利亚新政府最好抓住这一契机，鼓励合作和分散的水资源治理安排。此举将确保水利基础设施在长期军事化后重新进入民用领域，而且这也可能成为与库尔德民主军合作的起点。
3. 平衡粮食自给与可持续用水
对于叙利亚来说，过渡政府的主要优先事项之一就是恢复提供基本商品和服务，包括恢复灌溉农业以获得人们负担得起的食物。目前，全国各地取消军队检查站后，食品价格有所下降，而且“沙姆解放组织”还在寻求增加食品进口。但不久之后，关键的优先事项可能还是恢复国内农业生产，以便能够生产出供应给自己的粮食。在叙利亚相对干旱的气候条件下，大规模农业主要依赖于灌溉。值得注意的是，2024年12月“沙姆解放组织”成立的11个最初的部委中并没有农业部，只有“农业与灌溉部”。这个部委强调，面对叙利亚极端的水资源压力及其与国内不稳定和不安全之间的联系，过渡政府制定适度而现实的粮食自给目标将非常重要。同时，在制定农业政策时应确保考虑到水资源的稀缺性，将重点放在本土作物和可持续耕作方法上。
3.1 国家安全考虑中的粮食安全
由于旷日持久的内战，超过一半的叙利亚人口面临粮食不安全问题。这主要是因为小麦经常短缺，阻碍了面包生产。在阿萨德政权统治时期，农民认为小麦短缺的原因之一是国家设定的小麦价格与小麦生产的实际成本之间的巨大差异，尤其是小麦生产所需的水资源成本。和依靠雨水生长的小麦相比，灌溉小麦的生产成本几乎翻了一倍。但鉴于叙利亚连年发生的干旱，灌溉通常是唯一的选择。由于国家设定的价格对于农民来说往往太低，这就促使他们将小麦走私到土耳其，而不是在国内市场上出售。
阿萨德政权无法确保其人民的粮食安全，这也常常被认为是其政权基础被削弱的原因之一。那些称之为“灰色民众”的大多数叙利亚人并不关注政治发展，只希望“社会稳定和提供稳定的服务”。但据内部观察人士的说法，叙利亚政府无法满足这一底线要求，已经意味着不再有灰色民众。除了少数从中获利的人之外，每个人都讨厌这个政权。由于粮食不安全再加上低效和专制的治理，这就意味着更深层次的治理失败，而不是暂时的危机，并威胁到政权的存在。
农产品自主权重新被提上叙利亚国家议程还有另外一个原因。2022年俄乌冲突导致全球小麦价格急剧上涨，从而突显了依赖粮食进口的危险。乌克兰是中东和北非地区最大的小麦供应国，2021年占20.8%的份额。对于叙利亚来说，情况尤其如此。由于其脆弱的经济状况和较低的外汇储备，叙利亚无法承受突如其来的粮食进口价格上涨。一位阿拉伯分析家甚至将这种风险与地缘政治动机联系起来，认为控制全球经济的国家使阿拉伯国家陷入粮食依赖，是这些国家征服、分裂和分化阿拉伯世界战略的重要组成部分。这种观点具有一定的普遍性。
为了应对这些风险，中东和北非地区其他那些依赖粮食进口的国家正在审查自己的农业政策，伊拉克最近就加大了旨在提高粮食自给率的政府补贴力度。换句话说，叙利亚粮食自给自足的安全层面，既关系到其政治支持率可能下降和社会不稳定的内部因素，也涉及到其易受潜在进口中断影响的外部因素。
3.2 叙利亚灌溉农业的演变
在叙利亚，粮食自给自足最初是通过高度重视水资源的密集型农业政策来实现的，这主要是在20世纪70年代哈菲兹·阿萨德执政时期。当时最重要的工程是建设了提供水力发电的塔布卡大坝及与之相连的水库阿萨德湖，它们形成了巨大的灌溉渠道网络核心，彻底改变了叙农业生产方式。在30年之内，叙利亚的灌溉面积达到了大约15万公顷。同时，称为叙利亚“面包篮”的贾兹拉地区，其中80%的灌溉量依赖于地下水和河流。不仅如此，这些还和大规模推动以灌溉为主的农业改革结合在一起。政府鼓励农民种植耗水量极大的农作物，为挖井提供廉价贷款，并为电动水泵提供抽水补贴。在这些措施的共同作用下，1991年叙利亚终于在小麦供应方面实现了自给自足。
然而，过度依赖灌溉农业造成的毁灭性后果，破坏了这一时期取得的大部分进展。等到这些密集灌溉型农业政策在20世纪90年代和21世纪初被取消时，过度地抽取地下水已使得地下水位急剧下降，不当的灌溉技术和错误的排水系统更导致了肥沃土壤盐碱化，巴里克河和哈布尔河这两条重要的河流也因过度使用而出现定期干涸。此时，水已经成为一种稀缺资源，国家因此无法应对2006−2011年的干旱，而这场干旱很快就演变为全面的饥荒。
面对日益干旱和贫瘠的农田，而且再也无法获得政府的灌溉支持，叙利亚农民只能集体离开他们的土地。在这种突然出现的人口从农村向城市的迁移中，农民们大量进入主要城市周围的贫民窟居住，到2009年时已经形成为一场全国性的人口流离失所危机。2011年3月抗议活动首先开始爆发的德拉，就是接待农村人口最多的城市之一。对于一些分析人士来说，叙利亚政府提供的包括灌溉激励政策在内的支持农民福利的结束，象征着民粹主义社会契约的崩溃。而正是这种契约维护了阿萨德家族的统治，尽管他们极其残暴。
3.3 农业用水的未来
总的来说，叙利亚过去的经历表明，推行不适应国家自然环境的农业政策最终会引发民众的愤怒，并突显出极端水资源压力与社会不稳定之间存在的危险联系。这将是过渡政府在权衡灌溉农业对粮食安全的潜在好处与极端水资源压力相关的安全风险时需要考虑的一个关键问题。
中东和北非是世界上水资源压力最大的地区。预计到2050年，100%的人口将生活在极端水资源压力的条件下。展望未来，最重要的是在急于重建国家的过程中，那些新的“农业与灌溉部”和“水力资源部”的部长们不要重新采用战前那些最大化灌溉的政策。相反，由于叙利亚许多农民才刚刚开始返回他们的土地，还没有基于灌溉能力将恢复到以前状况的假设进行重大投资，现在正是一个做出改变的关键时刻。目前的过渡政府或是以后任何接替它的政府，都有机会深思熟虑地设计一项新的农业政策。这项政策要注重长期可持续性，生产能够适应环境的农作物，并使耕作方法适应日益干旱的气候。无论如何，他们的决定将对叙利亚的社会经济和政治生活产生影响，因而必须通过制定可持续的农业政策来化解国家内部的安全风险。
4.结论
经过十多年的内战之后，叙利亚的水利基础设施现在大多处于被破坏和失修状态。随着叙利亚开始重建进程，把水资源治理作为战略目标将继续具有极其重要的意义。特别是随着“沙姆解放组织”领导的过渡政府扩大对新地区的控制，各种政治团体都开始选择在哪里以及如何重建水利基础设施。由于河流和灌溉渠道往往要跨越几个不同政治派别控制的区域，因而这也是一项无法单方面完成的工作。
旧政权和新叙利亚之间的这个过渡时刻，为在水资源和内部安全之间建立更积极的关系提供了独特的机会。由于水利基础设施在历史上一直被用来展现权力和控制领土，所以现在有机会鼓励水资源的分散治理，从而在不同政治派别之间建立信任，并证明国家已经足够安全，可以下放一些治理的权力。同样，过渡政府必须重新审视灌溉在农业中的作用，以便有效处理与极端水资源压力相关的内部安全问题。无论如何，水资源管理将继续对叙利亚的安全产生影响。叙利亚新政府应利用这一过渡期避免过去的错误，确保其选择将带来和平与可持续的未来。
（本简报仅提供参考译文，以作交流之用，文中陈述和观点不代表编译者和编译机构的立场。如需引用，请注明原文出处。）
