重建共同未来：关于地中海地区的新构想与展望
（七）
原文信息
【标题】Rebuilding a Common Future：Ideas and Perspectives for a New Mediterranean
【日期】October 15, 2025
【机构】意大利国际政治研究所（ISPI）
【作者】意大利国际政治研究所（ISPI）
【链接】https://www.ispionline.it/wp-content/uploads/2025/10/MED-2025-Report-ISPI.pdf
编译信息
【译者】刘中民（上海外国语大学中东研究所）
【期数】第513期
【日期】2025年11月5日
【内容提要】报告分为重建和平、重建安全、重建发展、重建社会四个部分，每部分由不同专家完成的若干篇分报告组成，其内容分别围绕新一轮巴以冲突及其外溢对和平、安全、发展、社会四大领域的影响以及战后重建的主要议题、机遇和挑战。报告试图超越危机的即时性，转而采用前瞻视角：在审视当前碎片化现状的同时，勾勒出可能的新地中海版图。报告的核心在于重建理念，但这里的重建被赋予最完整内涵：不仅是对战争破坏的物质重建，更是恢复共同体生活的根本原则，和平、安全、繁荣与韧性社会——这些是构建新地区秩序不可或缺的基石。报告意欲达成的双重目标是：清晰诊断当前面临的挑战，并勾勒未来数年的可能发展路径。为此，报告构建了全面框架，用以解读广阔地中海地区的格局变迁，并展望在何种条件下一个更加稳定、互联互通且具有前瞻性的地区秩序将逐步形成。
分报告IV：重建社会
4.1 重新思考变革中的中东地区的难民治理（Tamirace Fakhoury，美国塔夫茨大学弗莱彻学院副教授）
难民收容与遣返政策在中东及地中海地区引发了广泛讨论。2011年叙利亚内战爆发后，土耳其、约旦、黎巴嫩、伊拉克和埃及成为首批接收叙利亚难民的国家。然而，这些国家长期存在的难民收容的历史不容忽视——它们曾收容过大量逃离伊拉克、巴勒斯坦、叙利亚、苏丹等地冲突与暴力的难民群体。尽管如今人们普遍认为该地区难民问题具有长期性特征，但核心问题依然存在：面对这种持续性难民潮，应当采取何种应对措施？如何为难民问题寻求可持续解决方案？该地区难民治理又面临哪些主要挑战？
本文探讨了塑造黎凡特及更广阔地中海地区难民治理未来政治与政策的三大关键且相互关联的挑战。首先，如何为身处边缘化与不稳定境遇的难民寻求持久解决方案，这一挑战因冲突解决与和平进程、难民回归难以同步推进而愈发复杂。其次，地中海地区亟需推行“公平难民治理”，这一目标不仅遭到该地区威权政权和转型国家的边缘化，甚至被欧盟等超国家行为体视为合作的筹码。最后，如何赋权基层行动者——特别是以难民为中心或由难民主导的组织——使其成为具有自主权的治理主体。
寻求持久解决办法
持久解决方案的未来岌岌可危。中东地区许多首任收容国始终拒绝难民融合理念，仍将难民简单视为“临时流离失所者”。这些国家将1951年《联合国难民公约》和1967年《议定书》视为应对自身面临的特殊挑战的工具，认为其适用性有限。与此同时，全球安置机会急剧萎缩，导致部分人士预言安置作为持久解决方案的前景已近乎破灭。在此背景下，联合国难民署应该与各国政府携手应对紧迫挑战：确保持久解决方案不沦为纸上谈兵的空头承诺。
国际组织和难民自己往往将回归视为最有利和可取的选择。然而，什么情况下回归？历史上，回归经常发生在胁迫或软驱逐的条件下，践踏了尊严和自愿原则，而这些原则本应是回归的基础。当前可行的路径之一，是将中东地区的持久解决方案重新纳入更广泛的生态系统框架——在这个框架中，和平建设者与政策制定者应携手合作，将冲突解决与难民回归作为相互关联的双轨举措统筹推进。难民回归应当与和平进程相契合，而非停滞的和平进程或遥不可及的未来和平愿景。在叙利亚战争背景下，多数关于难民回归的会议讨论，都被包装成更广泛的冲突解决方案的组成部分。然而在实践中，这些讨论一方面仍停留在交易层面，另一方面又与联合国安理会2254号决议启动的和平进程严重脱节。
在政策讨论中常被提及的人道主义—发展—和平（HDP）三者关系，必须重新审视以确保其超越空洞的说辞。叙利亚重建工作尽管复杂艰巨，却将成为国际社会能否有效协调和平重建与流离失所的叙利亚人有尊严自愿返乡需求的标杆。从另一个角度看，尽管欧盟或国际移民组织（IOM）等机构已投入大量精力制定欧盟与第三国的回归计划，但一个紧迫问题依然存在：是否可以将同样的精力转向解决冲突，而非制定临时性的权宜之计？
作为社会契约的公平难民治理
当前该地区多国正在重新审视如何强化保护体系，试图突破将难民事务外包给联合国难民事务高级专员公署（UNHCR）的政治窠臼。以埃及为例，该国在经过深入讨论后，于2024年通过了新的难民保护法。该法案将难民身份认定权从联合国难民署“移交”至埃及政府。叙利亚政权垮台后，黎巴嫩政府着手构建难民身份认定机制，试图区分需要持续保护的群体与具备回归能力的人员。但更深层的问题依然存在：各国制定的保护框架与政策举措，究竟是出于将国内政策与国际难民法接轨的诚意，还是主要作为维护边境管控的工具——在持续暴力冲突中，将难民流离失所问题进一步工具化为地缘政治筹码？令人担忧的是，后者的趋势终将占据上风。从利比亚、埃及到黎巴嫩，这些国家长期以来都将联合国难民署视为服务提供方，同时也视其为侵犯主权的行为者。因此，在地缘政治格局不断变化的背景下，构建保护体系本质上是试图重新掌控本国的难民外交主导权，而非真正体现对难民保护的承诺。在此背景下，民间社会和跨国组织亟需施加实质性压力，确保保护政策在冲突频发地区真正成为避难所与保护的代名词，而非边境管控与主权控制驱动的产物。
把以难民为中心的组织作为具有独立治理权的主体
最后一个迫在眉睫的挑战涉及该地区难民主导组织（refugee-led organizations，RLOs）的能动性。这些组织常被本土化话语包装成流离失所情境中的“第一响应者”，但它们恰恰是首当其冲受到安全化实践和资金短缺的人道主义援助冲击的群体。近年来，从土耳其和叙利亚地震到叙利亚、黎巴嫩及巴勒斯坦地区致命冲突引发的持续流离失所浪潮，难民主导的组织在灾难与战争背景下展现了多种形式的“日常抗争”。然而随着资金链不断收紧和人道主义架构的重组，难民主导组织不仅在地方层面面临边缘化风险，更可能在《全球难民契约》（the Global Compact on Refugees, GCR）等国际框架中被边缘化。
必须明确基层行动者应作为核心治理主体而非人道主义的被动接受者。这些日常的人道主义工作者深谙流离失所治理的现实困境，他们具备独特优势：既能从基层推动和平与安全理念的革新，又能在全球治理框架（如全球契约）中发挥更大决策影响力。
从头开始重新思考难民治理
总而言之，难民治理必须进行重新构想并采取不同实践方式。作为政策领域，它应当植根于生态系统而非孤立的单一方法。当前中东及更广泛的地中海地区在冲突解决与和平建设方面陷入僵局，中东的未来前景令人担忧。近年来，政策流程（尤其是涉及流离失所问题和冲突解决的政策）因协调不足而受阻。关键在于突破治理和冲突解决中的部门壁垒，践行学者苏珊·马丁斯（Susan Martins）提出的“政治责任共担”理念。
难民治理远不止是规范难民生活或塑造保护规范，它与国家建设密不可分。中东地区如同其他区域一样，根植于压制少数群体和所谓“他者”的民族主义项目，长期以来塑造着主流治理愿景。对于该地区国家而言，亟需拥抱超越民族国家范式的新型社会政治契约。在此背景下，难民收容成为构想新中东的关键试金石——向多元差异敞开怀抱的中东。
4.2 “阿拉伯之春”，15年过去了：还剩下什么？（Gilbert Achcar，伦敦大学亚非学院/SOAS发展研究和国际关系荣休教授）
约15年前的2010年12月，突尼斯掀起了一场革命浪潮，这场席卷整个中东和北非地区的变革，自此被世人称为“阿拉伯之春”。2011年，包括人口最多的埃及在内的六国爆发大规模起义。八年后，2018年12月，苏丹掀起第二波革命浪潮，次年又引发三个国家的起义。迄今为止，中东和北非地区半数国家和大部分人口都经历了重大起义——这一显著现象揭示了这些国家共有的深层根源。
阿拉伯起义的根源
12年前，笔者指出“阿拉伯之春”的根源在于该地区经济相对停滞，这直接导致了创纪录的青年失业率。在“阿拉伯之春”爆发前的20年间，中东和北非地区青年失业率始终位居全球最高水平。这一现实成为引发当地青年强烈挫败感的关键因素，进而转化为政治愤怒，促使年轻人掀起反抗浪潮。这种反抗最典型的体现是开罗解放广场上高呼的“面包、自由、社会正义”口号以及“人的尊严”补充。将中东和北非地区政治动荡的根源归结于社会因素，由此得出关键结论：若不彻底改变社会经济结构，使该地区走上可持续发展道路，长期政治动荡将难以摆脱。由此推论，该地区已无法重现“阿拉伯之春”前30年的专制稳定局面。
这一观点已得到后续事态发展的印证。中东和北非地区仍是全球最动荡的区域，其动荡程度已从单一地缘政治集团国家中同时爆发的数量创纪录的起义，转变为暴力冲突频发——黎巴嫩、利比亚、苏丹、叙利亚和也门持续内战或局势高度紧张，更不用说以色列对巴勒斯坦人民的战争及其对上述五个阿拉伯国家中的三个进行间歇性打击，以及对伊朗的军事行动。该地区大多数国家因生活条件恶化而濒临社会政治动荡。这种异常不稳定性的因果关系在于，中东和北非地区的青年失业率超过24%，仍居全球首位，几乎是全球平均水平的两倍。此外，大多数就业的年轻人从事非正式工作，这加剧了他们因社会经济地位低下而产生的挫败感。这一关键事实进一步加剧了因两次地区革命浪潮失败而产生的政治挫败感。在埃及、突尼斯、阿尔及利亚和巴林等国，独裁政权虽未以复仇姿态卷土重来，但其垮台却引发了内战，而没有实现民主与社会公平发展的愿景。最近垮台叙利亚巴沙尔·阿萨德政权，已经被大马士革的一个宗教派别政府所取代，这对该国的未来和政治统一的前景来说是负面的。
苏丹革命青年：一个有希望的例外
中东和北非地区至今未能实现渐进式政治变革，究其原因在于缺乏能与现有政权相抗衡的可靠替代方案。即便在少数出现过替代方案的希望——或者说更准确地说，是这种替代方案的幻象时，失望情绪也迅速接踵而至。除苏丹外，年轻群体始终未能组织起独立的政治力量，为更符合自身诉求的替代性发展道路施加压力。
自2011年起，苏丹就持续经历着由青年运动主导的政治动荡。2018年末，全国大多数民众与青年群体联合起来，共同反抗现政权。在这场革命浪潮中，名为“抵抗委员会”的青年运动崭露头角，成为先锋力量。该组织由数万个基层团体构成，采用扁平化管理模式，没有中央领导且对自主权的坚持毫不妥协。他们主要通过社交媒体（尤其是脸书）协调行动，共同追求建立一个清廉无腐败的文官民主政府，致力于国家发展和民众社会进步。正是由于“抵抗委员会”的存在，苏丹军方在2019年罢黜当任总统后未能继续掌权。同样得益于“抵抗委员会”的存在，2021年企图颠覆民主进程的尝试又未能得逞，相反该国陷入了政治泥潭。
然而，苏丹革命未能实现预期目标，这并非革命力量自身失职所致，而是由于反革命势力内部两个派系——即旧政权的军事骨干——之间爆发了“血仇”。随之而来的内战酿成巨大悲剧，包括当代最严重的人道主义危机。尽管“抵抗委员会”持续承担着重要社会职能，填补了国家崩溃后的公共服务空白，但这场内战仍使苏丹的革命进程陷入停滞。
革命青年能否实现他们的理想？苏丹在青年动员与组织方面的经验，堪称中东和北非地区同类实践中最先进的。在政治环境比该地区其他国家更有利于民主变革的国家，这无疑是最具潜力的案例。即便在“阿拉伯之春”第一波浪潮失败数年后，它仍展现出新一波运动可能崛起的希望——这场运动比以往任何一次都更具实效性。因此有理由期待，未来的地区性起义或许能接续苏丹的未竟事业，在实现青年理想方面取得新进展。而眼下唯一可预见的替代方案，不过是地区局势继续陷入混乱。
4.3 考察南部边界：马格里布在移民动态中的角色变化（Caterina Roggero，ISPI中东和北非中心高级研究员）
过去20年间，马格里布地区正经历着从移民输出区向撒哈拉以南非洲的移民目的地的转型。许多踏上北非漫长艰辛迁徙之路的人，或是因无法继续前往欧洲，选择在马格里布地区定居。如今阿尔及尔、奥兰、拉巴特和的黎波里等沿海城市已形成“非洲社区”，而在撒哈拉地区的多个城镇，黑人非洲裔人口比例正持续攀升，远超当地居民。尽管关于移民实际数量的可靠数据仍显匮乏，但这一趋势已成定局，与马格里布国家与欧盟及/或个别成员国为管控申根区准入所达成的协议密切相关。面对这一新的现实，马格里布各国政府和社会仍在艰难适应，在此过程中难免遭遇阻力。
马格里布地区在管理撒哈拉以南非洲移民问题上面临诸多挑战
事实上，移民涌入马格里布并非新鲜事。在现代史上，阿尔及利亚和利比亚的人口流动呈现出交替阶段：从法国和意大利殖民帝国主义的定居点，到图阿雷格人（Tuaregs）的强制定居，再到后来大规模迁往卡扎菲的“人民政权”。利比亚是历史上马格里布地区唯一主要作为移民输入国的国家——由于石油资源带来的就业机会——而不是移民输出国。自21世纪初以来，摩洛哥和突尼斯也开始成为撒哈拉以南非洲移民的目的地。这些国家政府对此反应极为谨慎，表现出两种阻碍有效公平管理的态度：首先，持续否认该问题，将其包装成临时性事务，仅涉及过境人员；其次，采取“欧洲化”的治理方式，将移民视为“非法”存在甚至潜在威胁，把安全置于首位。
自2003年起，摩洛哥通过法律对移民入境、居留和出境实施管控。2014年，该国颁布《移民与保护国家战略》，涉及移民合法化、基本权利保障及与民间组织合作等议题。然而，合法化流程依然进展缓慢且困难重重，至今仍未出台关于移民保护和反种族主义的全面立法。针对塞内加尔、加蓬和尼日尔等国的学生及创业青年，摩洛哥已开通通往卡萨布兰卡的固定移民通道，并取消了相关签证要求。
自2011年革命后的数年间，突尼斯通过加强国际移民组织（IOM）、公共机构与民间社会组织之间的协作，对撒哈拉以南非洲移民的人道主义关怀与接待工作有了更深刻的认识。在政治过渡期间人权斗争的背景下，相关机构数量持续增加。然而，由于缺乏专门规范外国公民权利的国家立法，地方政府在处理移民问题时的迟疑与困难进一步加剧。2017年，突尼斯最终敲定了《国家移民战略》涵盖的多重目标——从维护海外突尼斯侨民权益到移民治理，再到国内难民与寻求庇护者的权利保障。但该战略从未获得政府正式批准，尽管得到欧盟（EU）资助，却主要聚焦于海外突尼斯公民这一目标，而其他目标则被严重忽视。这种状况导致移民及其在突尼斯社会中的角色处于不稳定且脆弱的状态。
阿尔及利亚和利比亚的情况有所不同，两国均未制定专门的移民合法化法规。阿尔及利亚不与欧盟在移民事务上进行合作，更倾向于自主管理入境事务。在该国获得难民身份几乎不可能，且频繁出现移民被直接驱逐至沙漠的报道。利比亚在卡扎菲时代曾是数十万非洲人的目的地，但自21世纪初尤其是“阿拉伯之春”后已沦为过境国，移民们被困在此任由民兵组织摆布。多年来，人道主义组织一直谴责当地对移民的处理方式存在严重问题，甚至可能侵犯最基本的人权，因为这种做法建立在强制设立拘留营的基础上。
马格里布社会中的移民、包容与种族主义
尽管北非国家（尤其是摩洛哥和突尼斯）的政府正努力推动本国从移民输出国转型为接收撒哈拉以南非洲移民的接收国，但仍缺乏明确、具体且有效的法规——加之这些国家实际上承担着欧盟南部边境的“实际守护者”角色——导致排外情绪和种族歧视事件频发。这一复杂且不断演变的社会人类学现象，既体现在针对具体案例的实地研究和新闻报道中，也反映在政治领导人的声明与决策中。
2023年2月，突尼斯总统赛义德公开谴责“成群结队的非法移民”是“暴力、犯罪和不可接受行为”的根源，并将其视为“改变突尼斯人口结构的犯罪计划”的一部分。时至今日，这种论调仍未改变，且随着支持移民的非政府组织（NGO）被视为刑事犯罪，其立场愈发强硬。政府关于移民群体可能“入侵”的叙事加剧了突尼斯民众对移民群体的不满与猜忌。关于移民对国家认同构成威胁的论调，在社交媒体和摩洛哥官方团体中持续发酵，这些平台正传播着危险的反黑人情绪。类似情况也出现在利比亚：2025年4月，的黎波里政府以“敌对”宣传和“安置”撒哈拉以南非洲移民为由，关闭了十家NGO的办公室。
尽管关于北非移民的可靠数据难以获取，但越来越多的社会科学研究正以全面视角切入这一议题。人类学家尤其关注种族主义与排外情绪的抬头，他们将非洲移民的“种族化”现象与这些地区历史上参与奴隶贸易及奴隶制实践的渊源联系起来。这段被长期忽视的历史——持续至20世纪初，涉及规模堪比跨大西洋奴隶贸易的移民潮——至今仍在某种程度上塑造着北非社会对移民的认知。根据最新研究与田野调查，当前北非蔓延的种族主义与排外情绪，与殖民及后殖民时期的种族遗产、跨大陆移民管理、祖源问题以及阿拉伯民族中心主义等多重因素交织共生。
随着马格里布地区成为欧盟的南部边境，当地政府管理滞留于此的撒哈拉以南非洲移民变得愈发困难。欧洲采取的以安全为导向的非洲移民政策，也被马格里布各国政府所采纳。作为移民的中转和目的地区域，这种角色正日益被视为安全问题，因为它往往与经济不稳定状况交织，如利比亚案例所示，还存在制度脆弱性。在此背景下，对撒哈拉以南非洲移民的恐惧与猜疑很容易在马格里布民众中蔓延。若采取更少刑事化、更开放地中海两岸人员流动的政策，移民问题或将从单纯的治安难题，转变为需要共同治理的挑战。
（本简报仅提供参考译文，以作交流之用，文中陈述和观点不代表编译者和编译机构的立场。如需引用，请注明原文出处。）
