风险、影响力与自主性：美中竞争下的土耳其选择

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【标题】Risk，Leverage，Autonomy：Turkey’s Options in a U.S.–China World

【日期】November, 2025

【机构】美国哈佛大学肯尼迪政府学院贝尔福科学与国际事务中心（Belfer Center for Science and International Affairs）

【作者】Senem Aydin-Düzgit

【链接】https://www.belfercenter.org/sites/default/files/2025-11/Turkey_MiddlePowers-CountryReport_1.3%20%281%29.pdf

 编译信息

【译者】赵婧（上海外国语大学中东研究所）

【期数】第521期

【日期】2025年11月30日

【内容提要】文章认为，土耳其自视为战略自主大国，一方面维系与西方伙伴关系，另一方面拓展在非西方世界的纽带，然而经济脆弱性制约了其外交雄心的实现。文章指出，在美中竞争加剧且土耳其与西方关系紧张的背景下，土耳其试图在西方和“全球南方”之间保持平衡，通过军事手段、发展援助和能源合作等方式扩展在非洲、中东和中亚的影响力。经济上，土耳其与欧盟贸易往来密切，与俄罗斯和中国的贸易结构存在失衡；能源方面，化石燃料进口高度依赖俄罗斯，同时推进可再生能源发展和应对气候变化，以缓解来自欧盟的绿色政策压力；科技发展主要由国防工业驱动，以对美欧合作为主，对华合作有限；土美关系因库尔德问题紧张，而土中关系则可通过“中间走廊”计划与“一带一路”倡议的对接深化。

一、四点关键判断

首先，土耳其试图同时游走于西方和“全球南方”之间。一方面，尽管土是北约成员国，并保有欧盟候选国地位，但其自称“不属于西方”；另一方面，尽管土申请加入金砖国家合作机制，但也否认自身归属于“全球南方”。

其次，土耳其将自身当前的国际政策界定为战略自主。一方面在传统西方盟友之外拓展更大的行动空间，但也不完全切断与西方的联系；与此同时，积极构建与非西方世界的新纽带，其范围涵盖俄罗斯、中国以及中东各国。

再次，土耳其是自然资源匮乏的发展中大国。土制造业基础坚实、原材料需求持续攀升，2001‒2021年间能源需求增速居经合组织（OECD）之首，总量翻逾一倍。同时，土面临着货币疲软、经常性项目赤字高企与通胀飙升等顽疾。

最后，土耳其决策层致力于深化对华关系，而非加入美国主导的“去风险”或“脱钩”行列。然而，由于制度能力建设不足且私营部门参与度低，中国迄今尚未成为土外交政策中的关键支点。

二、作为中等强国的角色与重要性

自2010年代起，土耳其的西方导向开始发生变化。政策制定者提出，通过战略自主，土耳其可以在地缘政治冲突中扮演平衡者、协调者或调解者角色。土转向战略自主的前提是：西方霸权已终结，世界已进入一个多极竞争的后西方时代，土必须通过选择性合作来增强国家安全和战略独立性。

在过去十年中，土耳其在多个重大国内、地区及全球性议题上与美欧立场分歧显著。以土欧关系为例，土加入欧盟的进程事实上已冻结，双方在塞浦路斯、民主与人权等问题上存在诸多争议。尽管土仍是欧盟候选国，但在当前有关欧盟扩大及外交与安全政策的正式或非正式讨论中，土已被排除在外。

在疏远传统西方盟友的同时，土耳其积极寻求与非西方国家建立灵活的伙伴关系，并推行更具雄心的外交政策议程，必要时甚至采取军事手段。土试图扩大其在非洲（如索马里和利比亚）、中东（如叙利亚和伊拉克）、巴尔干、高加索及中亚地区的影响力，部分通过军事干预实现（如叙利亚、伊拉克和利比亚）。

官方发展援助（ODA）是土耳其扩大地区影响力的重要工具之一。2017‒2023年间，土年度援助规模在70‒80亿美元之间，援助重点集中在西亚北非、撒哈拉以南非洲、中亚及西巴尔干地区。与其他“南方援助国”类似，土在提供援助时避免附加政治条件，选择直接与受援国中央政府开展双边合作。土援助政策的核心动因是扩大贸易与投资、增强地区军事存在以及构建软实力。

在多个冲突地区及战后地区，土耳其已成为具有重要影响力的军事行为体。然而，并非所有行动都取得了预期成果，明显一例是东地中海问题。土被排除在2019年成立的“东地中海天然气论坛”之外，该论坛囊括了除土耳其和黎巴嫩外的所有地区国家，并逐步发展为针对土的军事与安全合作机制。这一地缘孤立促使土耳其在2020年代初调整外交策略，试图改善与以色列、埃及和叙利亚阿萨德政权的关系。尽管目前土耳其与埃及的关系有所缓和，并在叙利亚问题上因阿萨德政权倒台取得一定战略收益，但由于以色列与哈马斯冲突持续，土耳其与以色列的关系仍处于低谷。

三、外交与安全政策目标

叙利亚问题是土耳其当前首要关注的安全与防务议题。自叙利亚内战爆发以来，土大力支持伊斯兰主义反对派，并收容了360万叙利亚难民。如今，土将阿萨德政权的倒台视为扩大并巩固其在叙利亚经济与地缘政治影响力的契机。其主要目标有：一是参与叙利亚重建，为亲政府的企业集团创造投资机会；二是推动部分叙利亚难民回国，以缓解国内政治压力；三是清除叙利亚北部库尔德主导的“叙利亚民主力量”（SDF），土将其视为国家安全的主要威胁。

东地中海问题是土耳其的另一大安全关切。土耳其与希腊、塞浦路斯之间的海上边界争端由来已久，2009年该地区天然气储量的发现使局势再度升温。2015年后，随着利比亚内战带来的地区格局变化，该争端演变为多国冲突。尽管近年来局势相对平静，但仍存在升级风险。土耳其被排除在美国、希腊、塞浦路斯和以色列等国主导的双边与区域合作机制以及“东地中海天然气论坛”之外后，产生了强烈的“被包围感”。这一担忧也促使土交通部长在2024年12月宣布，土耳其正与叙利亚新政府就划定两国海上边界进行谈判。

建立并强化自主国防工业是土耳其的重要目标。随着与美国地缘政治裂痕加深、地区安全环境恶化以及西方对土防务制裁频发，土耳其将发展本土防务技术、降低对外依赖作为战略自主的核心内容。土在国防工业建设方面已取得显著进展。截至2023年，全球百强军工企业中已有三家土耳其公司，其总收入达60亿美元，同比增长24%，部分得益于俄乌冲突带来的需求激增。土武器出口亦大幅上升，其全球军售排名从1996年的第42位跃升至2020年的第14位，并于2021年进一步升至第11位。尽管进展显著，土国防工业仍处于起步阶段，面临规模经济不足、对其他产业溢出效应有限以及可持续性存疑等问题。

四、经济与贸易

土耳其在不放弃与西方国家长期政治经济关系的前提下，积极发展与非西方国家的贸易投资关系。土与欧盟的贸易总额从2004年约750亿美元增长至2024年的2030亿美元；同期，土与亚洲（包括近东、中东、俄罗斯、中国及其他亚洲国家）的贸易额从410亿美元跃升至2020亿美元。

土耳其在金融和投资领域高度依赖西方资本。欧盟和美国投资者仍占土耳其外商直接投资（FDI）近70%。然而，与西方国家政治与安全关系的恶化、国内制度环境的退化以及经济政策的不一致，减弱了土吸引高质量外资的能力，而这些外资对于土实现可持续的国际收支平衡和经济增长至关重要。

土耳其与俄罗斯和中国之间的相互依赖关系具有不对称性。土耳其与欧盟的贸易结构相对平衡，而与中国和俄罗斯的贸易则严重失衡。土耳其对中国的出口进口比率不足10%，对俄罗斯也仅为13%。俄罗斯和中国作为土最重要的非西方贸易伙伴，却并非其主要出口市场。此外，土在能源和高科技等战略领域缺乏具备国际竞争力的产业，难以形成对外谈判的筹码。

在全球关键原材料竞争中，土耳其虽倾向于西方，但仍希望保留战略回旋空间。土在安纳托利亚地区发现全球第二大稀土矿后，对关键矿产的兴趣显著上升。过去两年土耳其一直与中国就开采稀土进行谈判，但由于土坚持在本国进行最终产品加工，而非将原材料出口至中国，因此双方尚未达成协议。在此背景下，土表示愿与西方国家合作开发关键矿产，并于2024年9月加入由美国与欧盟主导的“矿产安全伙伴关系论坛”，共同推进关键矿产开采与加工。2025年10月埃尔多安访问华盛顿后，有报道称土耳其将与美国合作，在安纳托利亚进行稀土精炼。

五、能源与气候

能源安全是土耳其政策关注的核心领域之一。过去二十年来，土耳其的能源需求持续上升，预计这一趋势将持续至2035年。2023年，土耳其在全球一次性能源消费国中排名第15位，其中化石燃料在能源结构中占比81%。尽管土努力开发国内资源，但仍远未实现能源自给，尤其在供应方面高度依赖俄罗斯。俄罗斯是土耳其最大的天然气、石油和煤炭供应国，约占土天然气进口总量的40%。2022年俄乌冲突爆发后，土耳其从俄罗斯进口石油的比例从24%激增至41%，这主要归因于土耳其成为俄罗斯石油精炼和转售的新通道。

土耳其也在积极推动能源结构多元化，大力发展风能和太阳能等可再生能源。土政府已将氢能纳入国家能源战略，以支持脱碳目标的实现。目前，土在全球可再生能源发电装机容量中排名第11位。目前，可再生能源在土能源结构中占比约20%。尽管土政府承诺提升可再生能源比重，但仍面临基础设施薄弱、资金有限、监管壁垒以及招标进程缓慢等问题，制约了私人资本的进入。此外，土对天然气作为基础负荷电源的高度依赖也延缓了能源转型的步伐。

在气候变化方面，土耳其已建立政策框架，主要包括《国家气候变化战略》和《2024‒2030年气候变化国家减缓与适应计划》。土于2021年批准《巴黎协定》，并宣布到2053年实现碳中和目标。欧盟的绿色转型政策，尤其是碳排放交易体系（ETS）和碳边境调节机制（CBAM），是土气候政策的重要外部推动力。这是因为，相关政策将对土耳其出口至欧盟的碳密集型产品形成约束，土方需予以应对。

六、科技发展

土耳其被视为具备中等技术能力的中等强国，在移动连接性方面被评为先进国家，信息技术与数字服务行业正蓬勃发展。凭借初创企业的成功以及年轻且精通技术的人口结构，土被誉为“欧洲科技之星”，成为投资者眼中极具吸引力的市场。然而，由于工业政策管理的恶化、制度薄弱以及宏观经济不稳定，特别是在威权总统制确立后，国家能力遭到侵蚀并持续削弱，土在科技领域的进展并不稳定。

近年来，土耳其取得的科技进步在很大程度上由本土国防工业驱动。目前，投资主体依旧来自欧洲和美国，中国与俄罗斯的角色相对边缘。作为北约成员国，土所生产的军事装备大多符合北约标准，并参与同美国及其他成员国的防务技术贸易、交流与合作，这限制了其与中国和俄罗斯在国防技术领域深化合作的空间。土耳其与西方的关系如能改善，将可借助“友岸外包”或“近岸外包”政策，吸引更多的美欧高科技制造业投资。

七、土美关系

土耳其与美国的关系一直处于紧张状态。主要原因是，美国对叙利亚北部库尔德武装“人民保护部队”（YPG）提供财政和后勤支持，而土耳其将该组织视为恐怖组织，认为其对国家安全构成生存性威胁。土国内反美情绪高涨。2018‒2022年间多次民调显示，美国被视为对土耳其国家安全构成最大威胁的国家。从美国角度看，过去十年的紧张局势强化了其对土耳其“已不再是可信盟友”的认知。

鉴于土耳其经济与西方主导的金融体系紧密相连，西方仍是其主要资本来源。不过，双方在关键地缘政治议题上分歧频繁，土耳其面临“相互依存武器化”风险。例如，2019年土美地缘政治冲突期间，特朗普总统威胁要“摧毁并消灭”土耳其经济；2019年土耳其在叙利亚开展军事行动后，特朗普将对土钢铁进口关税上调至50%，德国大众集团也暂停了在土耳其马尼萨地区14亿美元的投资项目，并于2021年彻底取消。

八、土中关系

土耳其希望深化与中国的经贸往来。2015年，土耳其加入“一带一路”倡议，意在吸引中国投资。但到目前为止，土耳其在中国对外投资的80个国家中仅排名第23位，且对华贸易逆差问题突出。2023年，土耳其从中国进口商品总额达450亿美元，而出口仅为33亿美元。此外，土耳其还希望进一步融入中国的技术生态体系。过去十余年里，华为在土耳其电信领域占据主导地位。中国车企比亚迪2024年与土耳其签署价值10亿美元的合作协议，在土当地建设电动汽车制造厂。

土耳其申请加入金砖合作机制。一方面，对欧盟的失望促使土耳其转向金砖机制，以此增强与西方谈判的筹码；另一方面，土耳其希望与“全球南方”国家建立更紧密的经济联系、吸引更多的中国投资。土耳其视“中间走廊”计划为战略机遇，主张其与“一带一路”倡议对接。不过，鉴于对华贸易逆差，土耳其商界对此仍持谨慎态度。

九、结论与建议

土耳其正在寻求战略自主，不再唯亲西方，而是加强与“全球南方”的联系，实现多元化外交。在当前美中竞争背景下，土耳其可在非洲和中亚发挥日益增长的影响力，这些地区是美中竞争的关键地带。然而，在实现战略自主的过程中，土面临着显著的结构性、意识形态和制度性制约。

结构性障碍是指，土耳其当前的政治经济基础，尚不足以支撑其有效实施自主外交政策。土对中间产品和先进技术高度依赖进口，未建立有效的工业政策。此外，俄罗斯和中国不是土耳其出口商的主要市场，贸易关系的不对称扩大了土的经常性账户赤字。

意识形态问题涉及威权政府。土耳其目前由民粹主义威权政府主导，决策高度集中，缺乏制衡机制，治理能力不足。这种政治环境令西方投资者望而却步，也对吸引中国投资造成障碍。此外，外交政策很大程度上被用作维护政权安全的工具，加剧了土耳其与西方之间的不信任感。

制度性约束主要涉及土耳其与西方关系。土作为北约成员国，在拓展西方以外的安全防务关系方面受到限制，特别是在技术领域。同时，土欧关税同盟协议确保了欧盟是土耳其最大贸易伙伴，并在气候变化等重要议题上扮演关键角色。

（本简报仅提供参考译文，以作交流之用，文中陈述和观点不代表编译者和编译机构的立场。如需引用，请注明原文出处。）