联合国停火呼吁与中东北非冲突热点
原文信息
【标题】The United Nations Ceasefire Appeal and MENA Conflict Hotspots
【作者】Ruth Hanau Santini
【日期】April, 2020
【机构】The Project on Middle East Political Science（POMEPS），Elliott School of International Affairs，the George Washington University
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编译信息
【译者】范鸿达（上海外国语大学中东研究所）
【期数】第88期
【日期】2020年5月1日
2020年3月23日，联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯敦促世界各交战方停止敌对行动，联合起来抵御来自COVID-19的致命威胁。古特雷斯想到了中东北非，那里集中着大部分的暴力和旷日持久的冲突，其中一些冲突已近十年，比如叙利亚。呼吁为COVID-19停火基于如下认知：在大部分的冲突国家，卫生基础设施已经遭到破坏或者不足以应对一场流行病，考虑到人口稠密的难民营生活着成千上万的难民，这将会导致惨剧的发生。由于卫生突发事件没有政治性，所以它为交战各方提供了一个停止战斗的道德高地，但同时也提供了一个重新集结和计划后续步骤的战略机遇。
没有联合国安理会决议的支撑，古特雷斯孤独的恳求几乎没有实际意义。经过数周令人沮丧的谈判，多米尼加共和国担任主席的安全理事会十个非常任理事国，在4月9日周五勉强就COVID-19的地缘政治影响召开了一个网络会议。这个会议没有达成决议，只是在简单的新闻声明中提到支持人道主义的停火呼吁。根据一些人的说法，这仍然可以作为打开机会之窗的机制和有价值的框架设计。然而安理会决议和五大常任理事国倡议的缺失，表明了在动荡时刻安理会的结构性弱点。这是全球治理层面领导力不足的一个缩影，部分原因是世界两个大国之间的相互指责。华盛顿指责中国在病毒的来源、传播和感染率方面缺乏透明度；北京指责美国将COVID-19称为“武汉病毒”是对中国的政治化和污名化，这一定会妨碍到安理会作出多边反应。而且，即使安理会提出这一呼吁，也不太可能会对和平解决这些冲突产生重大影响
古特雷斯称这场流行病是二战后联合国成立以来“最具挑战性的危机”。尽管这场流行病造成了全球性影响，目前已造成超过100万人感染，全球一半人口的活动受限，但目前COVID-19还不是70年来发生的最致命灾难。在过去九年间，叙利亚有超过585000名平民丧生，十倍于冠状病毒的死者。但是，COVID-19确实具有全球性和多层面的影响：影响全球的工作和生活条件，扰乱流动和贸易，使独裁领导人能够对其人口实行宵禁和更严格的媒体控制，导致多国增加债务，总体而言美国和欧洲的经济增长明显放缓，全球经济滑向衰败。
古特雷斯呼吁全球停火不仅在世界领导人和地区组织中引起了共鸣，也在利比亚、叙利亚和也门等敌对党派中引起了共鸣。这个话题在七国集团（G7）和二十国集团（G20）等全球论坛上被广泛忽视。七国集团本应于3月中旬在戴维营举行会议，但由于这场流行病而被取消，该组织3月16日发表了一份公报，其中提到需要改善国际科学合作以应对这一流行病，并敦促各方协调努力尽快刺激经济增长，该公报极少关注到非经济问题，无论是政治问题还是人道主义问题。一周后20国集团领导人在网上会晤，就维护全球经济秩序所必需的共同原则达成一致，首先是确保市场保持开放，卫生设备和医疗用品继续流通。两个高级别非正式集团都集中对流行病的经济影响表达了震惊。
COVID-19对现有冲突的影响值得获得更多关注。在解决冲突和设计有效调解工具方面全球治理的失败尤其明显。对COVID所有相关内容的近似单一的媒体报道已经将正在进行的地区性会议从主要头条新闻中抹去，只关注自身的领导人几乎没有注意到这些有冲突的国家将如何应对疫情的爆发。只有联合国秘书长和教皇方济各等少数全球知名人物在提醒人们注意病毒在全球范围内可能造成的不均衡后果，他们强调除了现有的悲剧和大规模暴行之外，病毒还可能导致人口死亡并进一步削弱这些国家的实力。这些社会中最脆弱的部分——难民、国内流离失所者、无家可归者和更广泛的经济脆弱的社区——将感受到最严重的影响。几乎在任何地方，冲突地区都受到严重打击，资金不足，缺乏保障，卫生系统装备不足，几乎无法面对流行病带来的挑战。
在也门、叙利亚和利比亚这三个中东北非的冲突热点地区，古特雷斯的停火呼吁显得尤为迫切。在已经是本地区最贫穷国家且开战已到第五年的也门，病毒可能会造成严重破坏。叙利亚有一半的人口流离失所，对伊德利卜的持续争夺战已经导致100万人无家可归，破碎的医疗系统和大量流离失所者的营地将可能会导致传染病迅速和毁灭性的蔓延。联合国叙利亚问题特别调查员盖尔·佩德森（Geir Pedersen）遵循古特雷斯的停火呼吁，敦促叙利亚各方通过一项全面停火协议，这项协议似乎在叙利亚北部得到了执行。在上述请求发出前不久的3月5日，俄罗斯和土耳其就稳定伊德利卜局势备忘录的附加议定书达成协议，停火协议得到全面遵守。然而长达数月的叙利亚政府军对伊德利卜这个叛军控制的最后一个城市的袭击已经摧毁了大部分医疗设施。能够停战也可能是由于西北部对战争的厌倦，以及叙利亚政权和俄国人在那里几乎取得了胜利。
叙利亚先前的医疗紧急情况，如2013-2014年爆发的小儿麻痹症未能触发停火，从2016年开始的也门霍乱的蔓延也没有停止暴力或促进人道主义援助。换言之，仅限于一个国家或地区的卫生紧急情况不仅没有得到国际社会的重视，而且也没有促进、增加或改善人道主义援助及协调能力。由于COVID-19的全球蔓延，这一次情况似乎有所不同，这是自1918-1919年西班牙大流感以来，美国和欧洲国家首次受到大流行病的严重影响。虽然这已经使他们的注意力内转，但这种卫生紧急情况的威胁倍增性质在西方各国首都引起了共鸣，使他们更加意识到这种卫生紧急情况可能对整个中东北非地区产生的破坏性影响。
沙特领导的联军4月9日宣布暂停在也门的军事行动两周，不过目前还没有达成停火协议。包括哈迪总统和胡塞武装在内的也门所有派别都赞扬了古特雷斯提出的停火呼吁，这一呼吁在3月25日得到了重申，而且只针对也门。过去四年沙特的空袭严重破坏了也门的卫生基础设施，而且由于人口普遍营养不良，如果流行病爆发导致的人道主义灾难是难以想象的。但是真正停止敌对行动的前景似乎是不乐观的。尽管胡塞武装口头上赞同联合国秘书长的停火呼吁，但是1月份以来他们在靠近沙特边境的焦夫（Jawf）省取得了重大进展，这时他们没有真正停火的动力；非但没有遵守人道主义停火协议，胡塞武装导弹已经发射到了利雅得且在过去几天里也发射到了焦夫省。
另一方面，尽管今年1月举行了柏林会议，2月举行了最新一轮日内瓦会谈，但利比亚局势继续恶化。持续违反武器禁运和冲突中一些国家的强权政治导致联合国利比亚问题特使加桑·萨拉姆埃（Ghassan Salamè）辞职。自2019年4月4日哈夫塔尔（Haftar）将军获得美国和法国的许可向的黎波里发动进攻以来，利比亚冲突一直在恶化。度过最初的24小时的休战后，联合国秘书长的呼吁被当作耳旁风，暴力不仅恢复而且加剧了，土耳其加紧努力，支持的黎波里政府袭击哈夫塔尔控制的阿尔—乌提亚空军基地，但是袭击失败，据称在阿联酋的强力支持下哈夫塔尔控制了该国西北部的一连串城市。与此同时欧盟已经启动了一个新的海军行动“伊里尼”取代之前的“索菲亚”，目的是拦截武器的运输，该行动可能会减少土耳其的援助但对阿联酋的空运军事物资没有影响。尽管利比亚的COVID病例数量有限，但风险依然存在，自从卡扎菲倒台以来该国的大部分医疗设施在战争中被毁，医生和护士要么离开该国要么从去年开始就得不到报酬。
上述分析的案例看起来是“大流行病何时会更加猛烈”而不是“是否会”。这三个地区危机代表了三个不同的情况。在叙利亚，人们听到了这一呼吁，该国西北部的停火也得到了实质性的尊重，尽管这与病毒无关。在也门，各方对这一呼吁口头上欢迎，但是正利用国际社会的漠不关心来获得进一步的影响力。在利比亚，所有参与者都无视这一呼吁，对抗仍有增无减。只有在权力平衡已经导致某种形式的冲突稳定的情况下停火呼吁才被采纳。在这些情况下，像在叙利亚，停火呼吁得到了工具性支持，使特定行为体可以把自己描绘成负责任的利益相关者或规范倡导者，像叙利亚政权和俄罗斯那样。像在也门，在本地优势尚未充分体现的地方，这一呼吁遭到忽视，而沙特则对此表示欢迎，认为这是既可以阻止胡塞武装的前进，也可以将自己描绘成已经导致超过10万人死亡的战争的负责任的利益相关方。最后，像在利比亚，最强大的一方受益于国际社会对这场流行病的关注，停火呼吁则在很大程度上被忽视了。
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