新冠肺炎时期的政府、实际掌权者和反政府方治理：
以也门为例
原文信息
【标题】Government, De Facto Authority and Rebel Governance in Times of COVID-19: The Case of Yemen
【作者】Eleonora Ardemagni
【日期】April, 2020
【机构】The Project on Middle East Political Science（POMEPS），Elliott School of International Affairs，the George Washington University
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【译者】潜旭明（上海外国语大学中东研究所）
【期数】第92期
【日期】2020年5月1日
期望实现“国家主权”的政府、实际掌权者和反政府武装地区都必须应对新型冠状病毒肺炎造成的大流行性威胁。无论官方军队，还是非国家武装团体，都将处于应对流感大流行的应急计划的核心位置，他们宣布并实施封锁和宵禁等社会隔离措施。也门的案件表明了，在饱受冲突或政权分裂的国家中，政府、实际掌权者和叛乱分子如何展现出对新型冠状病毒肺炎的趋同性的应对，尽管它们未实现统一协调。迄今为止，获得国际承认的政府和胡塞武装都在执行类似的措施。但不同的是，他们采取的安全治理模式是有差异的，而这些差异可以在遏制危机方面产生不同的效果。政府和胡塞武装建立了两种截然不同的“战时社会秩序”。胡塞武装将安全治理集权化，而获得国际承认的政府则在地方一级制定了灵活的方案，由多个相互竞争的安全提供方同时执行。这种不协调的模型可能会削弱大流行病应对的有效性，并破坏国家职能。
埃及、突尼斯和阿尔及利亚等大多数阿拉伯国家已经在街头部署军队，以加强社会隔离措施。在摩洛哥，军方还建立了战地医院；在约旦，军方也组织了对内提供基本服务的工作。在海湾君主制的王国中，警察武装而非军队负责监督公民对应急规则的遵守情况，以及领导加强新型冠状病毒肺炎相关意识的运动。阿曼则是一个例外——苏丹武装部队（SAF）与警察一起在苏丹各地建立和部署检查站。因此，随着武装部队和警察将自己重塑为公共卫生的守护者，新型冠状病毒肺炎的传播很可能标志着整个地区军民关系迎来新的转折点。武装部队和警察在执行宵禁和封锁中发挥作用，但这一作用带来的最初结果是：公共空间的军事化加剧，紧急状态进一步侵蚀了内部安全部队与军队之间的界限。
但是，在叙利亚、伊拉克、利比亚和也门等饱受冲突困扰或支离破碎的国家，军队和民兵在国家边界内合作、共存或竞争。抗击流行病的政策仅部分由传统军事机构实施，而另一部分则由复杂的军事结构实施，而这些军事结构的产生来源于国家与非国家行为主体之间的安全事务混同。在有多个主体参与安全事务的地区，迄今为止，对新型冠状病毒肺炎的应对问题上，政府、实际掌权者和叛乱分子之间的政策融合并不协调一致，而这已经是最好的情况了。这可能会加剧离心力和导致自下而上的去中心化。
例如，在伊拉克，总统巴罕·萨利赫发起了一项抗击大流行病的行动，以“捍卫家园”—军队下令将当值人员削减50%，并准予妇女长期休假；大阿亚图拉阿里·西斯塔尼发出了一项伊斯兰法令（fatwa），宣布与新型冠状病毒肺炎的战斗是一项集体义务（wajib kifai）。库尔德武装自由斗士（peshmerga）在库尔德地区的街道上巡逻以实施宵禁。作为总统巴罕·萨利赫倡议的一部分，伊拉克“人民动员力量”（Hashd al Shaabi）参与卫生工作、提供医疗援助和野战医院，还协助军队在全国范围内实行宵禁；什叶派领袖萨德尔最后告诫他的追随者要遵守反聚集措施。在叙利亚，军队暂停了招募人员和对逃避征兵者的处罚；在东北部的库尔德人举行的叙利亚民主力量关闭了学校、过境点和有限的公共活动，尽管他们没有停止征兵。在利比亚，两个交战的联盟都实施了封锁和宵禁，而实际上却在危机中加速了斗争。在黎巴嫩，政府和真主党都制定了应急计划，这些计划分别由内部安全部队、黎巴嫩武装部队和真主党执行，他们对所有进出叙利亚的战斗人员进行检测。
也门的例子确实显示出各方在官方政策上的趋同。国际承认的政府和胡塞武装事实上的权力机构已经做出了相似的应急选择。但是它们显示了两种不同的安全治理模式：集中模式（胡塞武装）与多重模式（国际承认的政府）。在胡塞武装所辖地区，安全管理由“监察”（musharafeen）垄断，他们仅对省级监察负责，并直接向总负责人报告。相反，在政府方正式领导下的安全治理则是由许多相互竞争的安全参与者执行的，他们在地方一级追求不同的、且经常相互冲突的政治利益。
截至2020年4月10日，也门仅登记了1例新型冠状病毒肺炎病例（在哈得拉马沿海地区），但也门缺乏有效管理和应对这一大流行病的能力。首先，自2015年以来，世界卫生组织记录了142起针对医院的袭击，目前不到50%的医疗机构可以正常运转。第二，由于在国家政权中存在两个卫生部——分别属于两个对立的政权，因此它们之间没有任何协调机制。政府方正式控制的领域包括（1）在同一辖区内，多个安全参与者同时执行的各种安全程序（多重安全管理），以及（2）政治上向政府方效忠的省和地方当局均参与决策，形成了相互冲突的议程（多级安全治理）。
目前出现明显的趋同迹象。政府和胡塞武装事实上的权力机构都成立了官僚组织来应对公共卫生危机：在亚丁，政府成立了冠状病毒国家最高紧急委员会；胡塞武装在萨那组织了他们的流行病控制最高委员会。政府和胡塞武装都停止了往返也门的航班（包括联合国往返萨那的航班），仅过境点开放用于人道主义和商业运输。政府方和实际掌权者都关闭了学校，停止了清真寺的祈祷，限制了公众聚会，开始管理市场和商店以减少人群，并组织了隔离设施。胡塞叛军和政府迄今已释放约800名囚犯，作为减少感染传播的预防措施。政府分配了紧急预算来支持卫生部门，而胡塞叛军则将公共部门雇员和私营部门员工的人数减少了80%（卫生、内政、国防和情报部门除外）。
也门政府和设在萨那的实际掌权者在安全治理方面存在显著差异，而这些差异可能会影响他们如何应对潜在的大流行病。在胡赛武装控制的地区，安全治理集中在胡赛的核心领导下。安全执法由监察（musharafeen）垄断：他们在提供安全事务和裁决的角色之间切换。监察根据分级的“影子系统”做出裁决，因为他们的权力超出了机构（包括自称政府）的权力：他们仅对省级监察负责，并直接向领导人阿卜杜勒·马里克·胡塞的办公室报告。监察人员主要来自萨阿达和哈贾省（北部叛乱分子的所在地），属于胡塞运动。集中化的方法强烈强调了胡赛武装和民兵如何从反叛者转变为事实上的权威。
自2015年以来，传统安全提供者已被边缘化或不得不改变其角色。例如，部落首领（shuyyukh）在安全提供和执法方面失去了重要地位，而警察也受制于监察人员。Aqils的例子说明了胡塞武装如何重塑安全关系。Aqils是将国家安全提供者与社区联系起来的地方选举出来的代表：他们在农村地区执行警察任务，也门法律（第13/2001号法律）将其定义为执法人员。但是在胡塞控制下的领土上，Aqils不得不调整自己的任务，因此从社区级的安全提供者转向了监察系统的举报人。因此，Aqils不是胡赛集中式安全治理模式的挑战者，这应有助于形成应对大流行病的一致反应。
在亲政府地区和分离主义的南方过渡委员会（STC）占领的地区，许多安全提供者（例如军事和警务人员以及部落首领）争夺同一地区的地方安全治理。尽管有外围国家的干涉，有些部落仍试图继续自治，例如在外围马哈拉省。安全参与者的多样性塑造了不协调、不稳定和经常相互竞争的安全实施和提供模式。这可能会影响对新型冠状病毒肺炎的应对，因为这一应对要求地方当局在确定病例和执行紧急措施中起决定性作用。
在由政府正式控制的地区，也门由中央政府、州长和地方议会组成的多层体系结构也缺乏协调。实际上，这些机构现在拥有相互截然不同的政治效忠和议程。在阿里·阿卜杜拉·萨利赫担任总统期间，《地方当局法》（LAL，n°4/2000）通过正式的权力中心化加强了中央集权：尽管存在表决机制，萨利赫还是通过法令任命了对其效忠的州长。随着2015年内战的爆发，大多数地方政府因为政治分歧而垮台。他们失去了预算和执政能力，尤其是在胡赛武装占领的地区。
新型冠状病毒肺炎危机揭示了中央政府与地方当局之间的关系失调。例如，马里卜（Marib）、塔伊兹（Taiz）、穆卡拉（Mukalla）、萨云（Sayun）、艾尔·马哈拉（Al Mahra）和沙布瓦（Shabwa）的地方当局分别成立了应急委员会，并起草了预防计划以实施政府措施。为了提高公众对该病毒的认识，他们与城市中心（如亚丁、塔伊兹和哈德拉玛市）的当地活动家合作开展了宣传运动。但是，地方当局通常无法实际下达政府措施，有时甚至无法自主采取行动。例如，也门财长和指挥部长暂停了许多省级办公室的主任的职务，因为他们未能遵守该部关于周五祈祷和清真寺的禁令。哈德拉莫夫州（Hadhramawt）州长兼第二军区司令法拉吉·阿尔·巴萨尼将军在电视讲话中宣布了紧急状态和宵禁，要求警察阻止公众聚会。在第一个新型冠状病毒肺炎病例在港口城市希赫尔港（Ash-Shihr）被发现后，州长在希赫尔港和附近城市实行了宵禁，将港口关闭了一周。沙布瓦和萨尔瓦多州长下令立即关闭与哈德拉莫夫的边界。在州长设立的委员会决定释放已经服满至少75%刑期的人之后，沙布瓦的地方当局释放了43名囚犯，以减少被囚徒传染的风险。
最后，将政府方的治理与事实上的胡塞权力机构相对于大流行危机的治理进行比较，可以看出在也门的国家治理能力在不断发展，但同时，“反国家”权力也在不断发展。治理具有三个维度：规则制定、规则执行、物资和服务提供。关于新型冠状病毒肺炎，也门政府和胡塞武装选择了类似的规则制定，选择了相融合政策。在规则执行方面，胡塞武装的集中式安全治理模式相比于政府方的经常相互竞争的多重安全治理方案，少了一些内部不协调。但是，由于伊朗也受到大流行的严重打击，胡赛武装的安全保障资源有限，而政府仍然可以依靠油气田控制权和捐助者的资金（沙特阿拉伯和阿联酋）维系。如果由于紧急医疗状况导致国家能力进一步下降，其他当局将有可能在当地建立替代形式的治理。
从中长期来看，在也门等受冲突困扰的国家中，与新型冠状病毒肺炎相关的紧急状态可能会加剧离心力和导致自下而上的去中心化。大流行的威胁改变了资源分配，影响了国家能力，因此使地方权力机构获得权力。停止征兵（例如在叙利亚）和减少军事人员（例如在伊拉克）和减少预算可能有利于民兵的招募：许多战斗人员可以返回或加入非国家团体武装，以此获得薪水和地位。
在也门，政府与北部什叶派运动的实际掌权者不约而同地实施了应对公共卫生危机的趋同政策。胡塞武装遵循集中式安全治理模式。相反，政府方在同一地区有多个竞争的安全提供方。也门的公共卫生危机会导致全国范围内停火的可能性下降，因为它可能引发国际承认的政府方其内部进一步的政治分裂，就像其他饱受冲突困扰的阿拉伯国家一样。胡塞武装在政府控制的拥有丰富石油和天然气的战略地区（Marib）进行了军事打击，尽管沙特开始了为期两周的单方面停火，但战争仍在继续：政府方无法接受这种力量平衡。在这样的框架中，权力去中心化在这些国家中表现为自下而上的现象，而不是自上而下的让步：国家能力的内爆赋予了地方治理的权力，而其中有部分地方实权可能以反叛的态度应对合法政权。政府及其地方当局已逐渐从基于合作预期的多中心治理方案转向竞争和轻微的冲突。在需要及时的地方响应的情况下，迫在眉睫的公共卫生紧急情况可能会加速这一趋势。即使应对是有效的，在权威主义背景下，军队的部署（实施封锁和宵禁）也可以变成社会控制的武器，从而形成持久的镇压和军事化。
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