原文信息
【标题】After a Divorce, a Frosty Entente: Turkey’s Rapprochement with the United Arab Emirates and Saudi
Arabia
【作者】Jana J. Jabbour
【日期】May 3, 2022
【机构】The French Institute of International Relations（IFRI）
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编译信息
【译者】张佳玲（华东师范大学）
【期数】第180期
【日期】2022年5月14日
引言
2021年是土耳其外交政策的恢复之年，2022年则很可能是其与地区国家关系实现正常化的一年。虽然在过去几年中，安卡拉与阿拉伯国家（尤其是海湾国家）的关系以激烈竞争和战略对抗为标志，但土耳其在2021年对埃及、以色列、阿联酋和沙特的示好预示着土耳其外交政策的调整，以及从对抗到缓和的转变。土耳其总统雷杰普·塔伊普·埃尔多安于2022年2月访问阿布扎比，4月28日访问利雅得，反映了土耳其领导人在全球和地区重组以及土耳其国内经济与政治挑战不断增加的背景下，与海湾地区两个重量级国家达成和解并加强合作的愿景。然而，考虑到安卡拉和阿布扎比/利雅得对地区领导权的继续争夺，土耳其–阿联酋–沙特关系的正常化不太可能导向长期战略联盟；相反，他们的和解意味着一种在特定背景下的权宜婚姻与交易性伙伴关系，从而允许各方在不断变化的地区和全球环境中追求自身利益。
土耳其与阿联酋／沙特：一种复杂的关系
2002-2010：战略纵深理论及其对土耳其与海湾国家关系的正向溢出效应
安卡拉与利雅得／阿布扎比的关系一直在合作与对抗、伙伴与竞争之间波动。2002年，土耳其正义与发展党（AKP）上台，促成了土耳其与海湾国家关系的缓和。与自1923年以来统治土耳其的世俗政府相比，正义与发展党及其领导人埃尔多安将改善并建立与阿拉伯和穆斯林国家更牢固的关系作为重中之重。为了在地区寻求“战略纵深”，安卡拉与邻国展开了良好外交，即“与邻国零问题”政策。这种方法为在十年内加强与沙特和阿联酋的合作铺平了道路。2003年美国入侵伊拉克以及随后地区力量平衡的变化使得土耳其、沙特和阿联酋更加紧密地联系在一起，因为他们都试图遏制伊朗在伊拉克、叙利亚和黎巴嫩日益增长的军事及政治影响力。2005年，沙特和阿联酋以及巴林、卡塔尔和科威特加入了“伊斯坦布尔合作倡议”（ICI），北约在2004年伊斯坦布尔峰会期间发起这一伙伴关系论坛，旨在促进北约和中东地区伙伴国家的双边安全合作。由于土耳其与海湾合作委员会之间的关系更加密切，2006年8月，已故国王阿卜杜拉成为自1966年以来第一位访问土耳其的沙特领导人；一年后，在第二次访问安卡拉时，沙特国王被授予土耳其总统荣誉勋章，以表彰他在建立两国间合作方面所发挥的作用。
土耳其与海合会国家之间外交关系的改善促进了商业和投资增长。在2005年《土耳其与海湾阿拉伯国家合作委员会经济合作框架协议》签署后，土耳其与海合会六国之间的贸易额从2002年的14.9亿美元增加到2012年的196亿美元。此外，短短十年内，海合会在土耳其的投资增加了两倍，从2000年的20亿美元增加到2011年的65亿美元，主要投资于房地产、银行和电信行业。
在海合会国家中，沙特和阿联酋是土耳其最大的两个经济伙伴。土耳其对沙特的纺织品、金属和其他产品的出口从2000年的3.97亿美元飙升至2012年的36亿美元，而沙特对土耳其的出口额（主要是石油）达到约30亿美元。阿联酋是海合会在土耳其最大的投资者，其次是沙特。具体到房地产领域，至2000年代末，沙特投资者主导了市场，因为他们获得了土耳其房地产最大份额的外国持有权。
除了在政治和经济领域加强合作外，土耳其和沙特/阿联酋在国防和军事合作领域也出现了战略联系。2008年，高级战略合作委员会成立，海合会六国和土耳其的外交部长汇聚一堂，就双边和地区安全问题展开合作，并改善贸易、文化和政治关系。安卡拉和利雅得还签署了三项军事合作协议（分别于2010年、2011年和2013年），为军事人员提供联合培训、联合武器生产并共享技术。2012年，沙特和阿联酋是土耳其国防工业的十大客户之一，武器进口额估计为1亿美元。土耳其还对与沙特王国密切合作发展国防工业表现出了浓厚兴趣。
2010-2017：对抗威胁的认知和激烈的地缘政治与意识形态竞争
然而，随着2010-2011年阿拉伯起义事件的爆发，土耳其与沙特和阿联酋的关系沿着鲜明的意识形态路线瓦解。土耳其将“阿拉伯之春”视为一个历史机遇，可以通过塑造基于政治伊斯兰的新地区秩序来扩大自身影响力，并将这一新秩序引向安卡拉的轨道。因此，土耳其领导人充当了该地区伊斯兰运动的赞助人，为埃及、突尼斯和摩洛哥的穆斯林兄弟会团体提供政治和物质支持，并推广建立于民主、世俗主义和伊斯兰教的特殊组合以及传统和现代复杂融合基础之上的“土耳其／正发党模式”（Turkish/AKP model）政治治理。因此，不仅是正义与发展党领导的土耳其政府向穆兄会附属团体提供财政支持，而且该党还在2011年至2013年间在伊斯坦布尔举办了研讨会，为阿拉伯伊斯兰主义者提供了诸如开展政治运动、起草政党纲领、制定沟通策略，吸引青年和妇女参与，以及处理宗教多样性等主题的培训。对于土耳其正义与发展党来说，这些研讨会是一个机会，可以根据自己作为一个成功建立民主和世俗体制的伊斯兰政党的经验，向现有的阿拉伯团体传授经验与知识。
土耳其完全支持阿拉伯的起义，沙特和阿联酋则将革命视为对海湾地区政治稳定的威胁，并将伊斯兰运动，尤其是与穆斯林兄弟会结盟的运动，视为地区安全大敌。因此，利雅得和阿布扎比都试图通过领导反革命和遏制政治伊斯兰的兴起来维持地区现状。
然而，土耳其与沙特和阿联酋在处理阿拉伯革命问题上的分歧最初并未导致双边关系恶化。三国都反对巴沙尔政权，它们在叙利亚问题上进行了合作，为反阿萨德武装提供资金，并协调了针对“伊斯兰国”（ISIS）极端组织的反恐行动。在也门，土耳其政府在行动开始数日后就扩大了对沙特干预的支持，土耳其外交部长宣布土耳其“能够（向沙特领导的行动）提供后勤支持和情报支持，但我们支持政治解决方案”。“分裂外交”（diplomatie du grand écart）或“双轨政策”最能体现土耳其与沙特以及土耳其与阿联酋在2010-2016年间的互动：尽管面对阿拉伯革命存在不同利益和相互矛盾的观点，但各方通过将分歧的问题划分开来，设法保持友好的关系。
2017-2021：冷战与代理对抗
2017年卡塔尔外交危机的爆发造成了重大裂痕，开启了安卡拉与利雅得／阿布扎比之间公开对抗的时代。当沙特和阿联酋领导地区联盟在经济上切断卡塔尔，指责其犯有恐怖罪行并与穆兄会有联系时，土耳其选择支持卡塔尔，向卡塔尔的一个基地部署了部队和物资。土耳其和卡塔尔之间日益密切的关系也反过来促使沙特和阿联酋对土耳其地区野心的威胁产生了更多认知。沙特王储穆罕默德·本·萨勒曼（MBS）将土耳其与伊朗和伊斯兰强硬派组织并称“邪恶三角”，而阿联酋外交部长则将土耳其比作伊朗，指责两国政府存在殖民妄想。
2018年10月，沙特持不同政见的记者卡舒吉（Jamal Khashoggi）在沙特驻伊斯坦布尔领事馆遇害，土耳其与沙特的双边关系进一步恶化。针对利雅得的激烈言论，埃尔多安暗示沙特王储应对此次暗杀负责，而土耳其对20名因卡舒吉谋杀案被起诉的本·萨勒曼的亲近助手进行缺席审判，严重打击了安卡拉与利雅得的关系。
2017-2021年间，以安卡拉为一方，以利雅得和阿布扎比为另一方的激烈竞争呈现出冷战的形态，并通过多条战线的代理对抗展开，尤其是在利比亚和叙利亚。根据五角大楼的一份报告，当利比亚冲突升级时，土耳其和卡塔尔支持背靠联合国的民族团结政府（GNA），土耳其部署了数千名士兵和雇佣军进行协助。与此同时，沙特、阿联酋和埃及支持利比亚国民军，阿联酋派出武器援助持不同政见的哈利法·哈夫塔尔元帅。在叙利亚，尽管安卡拉和利雅得都反对巴沙尔政权，但他们支持当地敌对的反阿萨德团体，以一种竞争的方式行事：沙特支持萨拉菲派团体，而土耳其则支持接近政治伊斯兰的团体。海湾国家和土耳其领导人相互妖魔化对方，负面和对抗性话语主导了双方关系。土耳其外交部长指责沙特和阿联酋破坏了地区稳定，沙特和阿联酋则指责土耳其是一支破坏性力量。
2016-2021年间，在地区安全环境不断变化以及土耳其和沙特的威胁认知发生重大转变的背景下，土耳其–卡塔尔轴心与沙特–阿联酋轴心之间的冷战加剧。2016年7月未遂政变后，土耳其领导人对政权稳定和国家安全表现出越来越多的担忧，这导致了地区问题的安全化、对单边行动的偏好以及更多使用硬实力的外交政策的军事化。日益加剧的地区分化也促使安卡拉重新定义其与合作伙伴和对手的关系，土耳其领导人将安卡拉与其他地区大国的互动视为“零和竞争”。国内演化的态势对外交政策产生了溢出效应：未遂政变后，随着地区挑战加剧为对国家安全的威胁，执政的正义与发展党和民族行动党（MHP）之间的联盟促成了外交政策的军事化和侵略性转变。孤立的土耳其被敌人和不可靠的地区竞争对手包围，这一民族主义叙事成为土耳其新外交政策的主要支柱。与之类似，也门冲突的加剧、胡塞武装对沙特不断增加的袭击，以及卡舒吉被杀后针对沙特领导人的国际性“点名羞辱”运动，使得利雅得十分注重安全问题，这最终转化为更加果敢、更富有攻击性和竞争性的对外政策。
从公开冲突到有望和解
虽然土耳其和沙特／阿联酋自2016年以来一直处于对立状态，但不断变化的全球和地区现实，加之国内挑战，为双方关系的正常化奠定了基础。
在国际层面，美国从阿富汗撤军反映了美国对该地区的脱离，这迫使土耳其、沙特和阿联酋通过调整外交政策，使其合作伙伴网络多样化，重新定义其联盟，并在不断上升的安全挑战（叙利亚的库尔德战士、也门的胡塞武装、更加果敢的伊朗）中建立更强大的合作以适应这一新的现实。更重要的是，拜登政府在卡舒吉被暗杀后对沙特采取的强硬态度，对也门胡塞武装的导弹袭击做出的反应，以及与埃尔多安政府的冷淡关系，在利雅得、阿布扎比和安卡拉造成了美国对盟友的安全保障被削弱的印象，促使他们修复受损的关系。
在地区层面，新的战略格局迫使安卡拉、利雅得和阿布扎比缓和紧张局势并寻求更多合作。在他们看来，《联合全面行动计划》（JCPOA）的恢复反映了美国对伊朗立场的软化。面对伊朗在国际和地区舞台上卷土重来的风险，他们找到了合作的共同点，以遏制伊朗可能上升的影响力。
特别是对土耳其而言，改善与沙特和阿联酋的关系也提供了一条摆脱地区孤立的途径。由于其对埃及战败的穆斯林兄弟会的坚决支持，并在叙利亚和利比亚频繁动用硬实力，土耳其的“与邻国零问题”（zero problems with the neighbors）政策变成了“与零国零问题”（zero neighbors without problems）的局面。安卡拉没有在中东获得“战略纵深”，而是陷入了战略深渊。考虑到其鹰派外交政策的局限性，土耳其正从之前的侵略姿态转为更加务实、基于现实政治的方法，注重与从前的敌人重建联系。
最后，对于土耳其而言，与海湾国家实现正常化的愿望是出于国内因素考虑。土耳其正与严重的金融和外债危机作斗争，迫切需要外国资本。该国正为2023年的总统和议会选举进行准备，执政的正发党必须改善国家经济前景。事实上，经济很有可能决定土耳其的政治未来，就像2001年的经济危机曾经帮助埃尔多安及其政党掌权。因此，土耳其领导人试图通过接触海湾国家，吸引其资本，以促进经济增长并确保在即将到来的选举中获胜。值得一提的是，这些选举对土耳其和埃尔多安来说比任何其他选举都具有高度的象征意义：2023年是土耳其共和国成立一百周年。而且，就像穆斯塔法·凯末尔在1923年建立土耳其共和国并以“土耳其国父”（Atatürk）的身份进入政治想象一样，埃尔多安也渴望在2023年以这一身份或以他塑造的“新土耳其”之父的身份被载入历史。
在东地中海地区大国争夺油气资源斗争加剧的背景下，土耳其对沙特和以色列的“魅力攻势”也受到能源激励的驱动。近年来，土耳其好战的外交政策推动沙特和以色列与安卡拉的传统敌人希腊以及塞浦路斯寻求共同事业。沙特与希腊的联合军事演习，以及以色列与雅典和尼科西亚的军事能源合作，为安卡拉敲响了警钟，促使其重新审视自身策略。因此，土耳其领导人寻求与利雅得和特拉维夫关系缓和是为了通过破坏和解构反对它的非正式联盟网络来维护安卡拉在东地中海能源局面中的利益。
利益相关的权宜婚姻
正是在此背景下，土耳其在2021年对埃及、以色列、阿联酋和沙特等地区重量级国家的外交政策进行了调整。欧拉峰会（al-Ula Summit）结束了海合会对卡塔尔的封锁，恢复了海湾地区的团结，土耳其–卡塔尔轴心因而失去了对抗沙特–阿联酋–埃及轴心的存在理由。在意识到以牺牲与埃及的外交关系为代价继续支持穆兄会是徒劳的之后，安卡拉向开罗提议举行了两次试探性会谈以恢复关系。
在土耳其与阿联酋的轨道上，继2021年底阿联酋王储对安卡拉进行史无前例的访问后，阿布扎比宣布在土耳其设立100亿美元的投资基金。这一举措有可能挽救土耳其经济，为和解铺平了道路，并为总统埃尔多安2022年2月对阿布扎比为期两天的访问奠定了基础，这是其自2013年以来的首次访问。阿布扎比迎接埃尔多安的壮观场面和挥舞着土耳其国旗的骑兵，标志着土耳其与阿联酋的关系迎来了一个新时代。埃尔多安与阿联酋王储和事实上的领导人的会晤取得了丰硕成果：双方签署了13项谅解备忘录，旨在改善关系并促进各领域的合作，包括农业、贸易、旅游、医疗、运输，以及最值得注意的国防领域。事实上，据说阿联酋正计划收购土耳其在攻击型无人机行业的最新创新成果，特别是“拜卡尔·阿金奇”（Bayraktar Akinci）无人机，该机型由拜贝卡·马基纳公司（Baykar Technology）开发，而该公司的持有者正是土耳其总统埃尔多安的女婿。
土耳其回归更加务实的外交政策路线并不仅限于与沙特和阿联酋的和解。与以色列的缓和也在进行中，这表明一个新的地区安全架构可能正在形成，海湾国家、土耳其和以色列将联合起来，共同对抗崛起的伊朗。自2002年正义与发展党上台以来，安卡拉和特拉维夫的关系一直很紧张，因为埃尔多安支持巴勒斯坦人的事业并参与抨击以色列。2010年5月“马尔马拉号事件”后，两国关系严重恶化，当时以色列军队袭击了一支为巴勒斯坦人运送人道主义援助物资的土耳其至加沙船队。埃尔多安随后指责以色列实施国家恐怖主义，两国撤回驻对方国家的大使。2018年，土耳其对美国将其驻以色列大使馆迁至耶路撒冷感到愤怒，再次召回大使，促使以色列做出回应，两国关系再次破裂。此后，双方未再互派大使。然而，在土耳其不断恶化的经济危机以及《亚伯拉罕协议》之后中东重新洗牌的背景下，安卡拉重新审视了自己的考量，寻求恢复与特拉维夫的关系。以色列总统艾萨克·赫尔佐格于2022年3月访问安卡拉，成为14年来首位对土耳其进行正式访问的以色列领导人。此访很可能为陷入困境的土以关系翻开新的一页。
最后，土耳其与沙特方面，在埃尔多安与沙特国王萨勒曼于2020年11月通电话后，双方同意保持对话渠道畅通，这预示着关系可能会有所改善。在卡塔尔和阿联酋进行了可能的调解之后（二者都在竞争“调解人”这一角色），埃尔多安于2022年4月28日访问了利雅得，并与王储穆罕默德·本·萨勒曼进行了会面。
通过修复关系，土耳其、沙特和阿联酋正在建立一种权宜婚姻，这种婚姻可能会给三国带来巨大利益。由于海湾国家希望在该地区与伊朗有关的团体不断发动袭击的情况下扩大其国防武库，土耳其能够改变游戏格局的军事技术显得十分有吸引力。利雅得和阿布扎比尤其都在关注土耳其的无人机，这些无人机在利比亚、纳卡地区和乌克兰的战场上被证明非常有效。
另外，土耳其希望与利雅得关系的正常化能够使得沙特取消对土耳其商品以及从外国公司进口的“土耳其制造”产品的非正式抵制。2021年的前11个月，土耳其对沙特的出口实际上骤降至1.89亿美元，远低于2020年的25亿美元和2019年的32亿美元，这引起了土耳其商业联合会的愤怒，他们呼吁埃尔多安为与利雅得的冲突找到解决方案。
除了经济和军事方面的考虑，地缘战略也为这种和解提供了理由。土耳其–沙特–阿联酋的协调有可能打破安卡拉和利雅得／阿布扎比通过代理人相互竞争的各种冲突和危机中的现状，特别是在叙利亚和利比亚。在土耳其和沙特/阿联酋一直努力争取影响力的某些情境中，变化指标立即显现，打开了以前无法想象的局面。在巴沙尔·阿萨德访问阿布扎比以及沙特与大马士革政府代表之间举行非正式会谈之后，叙利亚政权与海湾国家之间的和解似乎正在进行中，这促使土耳其也寻求与叙利亚和解。而在利比亚，土耳其和阿联酋采取的立场虽尚未完全一致，但正日益趋同。总体而言，在宏观地区层面，安卡拉、利雅得和阿布扎比希望他们的伙伴关系能够遏制和平衡伊朗不断扩大的影响力，他们尤其越来越担心伊朗可能在重返伊核协议后恢复在地区和国际层面的地位。
简而言之，这三个国家将关系正常化视为一种交易性伙伴关系：一种短期的、着眼于问题的合作，由实用主义驱动，使得他们能够实现特定的经济和政治目标，而无需承诺建立真正的长期联盟。这种蕴含在对抗性合作中的交易性伙伴关系与土耳其和卡塔尔建立的牢固伙伴关系形成鲜明对比，后者在很多方面都是建立在坚实基础上的战略联盟（政治议程趋同、共同的威胁认知、共同经济利益）。
敌对关系结束，抑或又一次休战？
虽然安卡拉与利雅得和阿布扎比之间的修修补补预示着他们复杂关系的休战，但这种和解几乎不可能导向真正和持久的伙伴关系。
首先，具体到土耳其与沙特的关系，其特点是存在着根深蒂固的历史偏见和互不信任以及怨恨。沙特人以恐惧和怀疑的态度看待土耳其的地区野心，因为他们被奥斯曼帝国（1818年）摧毁沙特第一王国的记忆所困扰。另一方面，在土耳其人的集体想象中，麦加被沙特王国夺走仍是对奥斯曼帝国及其继承者土耳其的伊斯兰威望的重大打击。往事不仅未已，还给当前双边关系蒙上了阴影。
另外，土耳其总统和沙特王储之间缺乏个人亲和力是一个主要破坏性因素，尽管这一问题常常被忽视。埃尔多安和穆罕默德·本·萨勒曼都拥有很强的自我意识和对国际关系的主观理解，他们都将外交事务视为强势领导人之间的角力以及一种强者胜出的力量关系（rapport de force）。虽然两位领导人都有实现关系正常化的经济和战略动机，但双方似乎都在等待对方做出第一个让步。这或许可以解释埃尔多安的利雅得之行被推迟的原因。
最后，虽然卡舒吉事件已不再是“热门话题”，但其尚未完全被克服。2022年4月，土耳其法院裁定暂停对26名被控杀害卡舒吉的沙特人进行缺席审判，并将此案移交给沙特，这可能被视为对沙特领导层的一种积极姿态。值得注意的是，土耳其对这一事件的屈服是双边关系回暖的必要条件，但这还并不充分。事实上，安卡拉在过去几年对该事件的政治工具化，对沙特领导层来说仍然是一个未愈合的伤口，并助长了对安卡拉的怀疑和不信任。因此，这一事件继续造成了土耳其与沙特的紧张关系，并笼罩着两国。
其次，就更广泛的土耳其–沙特–阿联酋关系而言，利益和方法上的严重分歧仍然存在，尤其是对伊朗方面。虽然沙特和阿联酋将德黑兰视为大敌，但安卡拉仅将其视为友敌。事实上，土耳其与伊朗保持着微妙的关系：尽管在叙利亚冲突中支持着对立的两方，但安卡拉和德黑兰避免了直接对抗，并设法找到了一种既能追求自身利益，又能尊重和包容对方“红线”的方式。虽然土耳其和伊朗在地区领导权方面存在竞争，但在经济上是相互依存的：土耳其购买伊朗石油并帮助该政权规避美国的制裁。在此背景下，虽然沙特和阿联酋希望土耳其积极遏制伊朗，而安卡拉更有可能对德黑兰实施软性制衡。
第三，双方似乎都对对方做出让步的意愿抱有过高期望。沙特和阿联酋希望土耳其遏制其干涉主义外交政策，以换取更大的经济合作。但鉴于土耳其领导人在地区和全球层面上的日益自信以及对权力和地位的追求，安卡拉不太可能满足这一要求。土耳其的期望也可能不会实现，尤其是在希望削弱沙特与希腊和塞浦路斯在东地中海天然气勘探方面的合作时。
结论：土耳其与沙特阿拉伯／阿联酋，永远亦敌亦友
尽管不断变化的全球、地区和国内现实将安卡拉和利雅得/阿布扎比彼此拉近，但争执的根源仍然存在并阻碍土耳其与沙特和阿联酋之间建立任何真正的伙伴关系，更不用说结盟。
在地区和国际秩序动荡的背景下，尽管安卡拉和利雅得/阿布扎比正进行务实的、由现实政治驱动的和解，但整体关系可能仍然不佳，并以战略竞争力和“零和思维”为特征。随着中东地区不确定性的上升和两极分化的加剧，该地区的三个逊尼派极点注定要继续在战争与和平，公开对抗以及交易性、基于利益的伙伴关系之间摇摆不定。
（本简报仅提供参考译文，以作交流之用，文中陈述和观点不代表编译者和编译机构的立场。如需引用，请注明原文出处。）
