强大还是过时？阿拉伯世界的社会问责：
意义、实践与重要性
原文信息
【标题】Powerful tool or passing trend? Meanings and practices of social accountability in the Arab world, and why they matter
【作者】Sylvia I. Bergh, Francesco Colin, Hicham Jadaoun, Intissar Kherigi, Ward Vloeberghs
【日期】May 13, 2022
【机构】The Arab Reform Initiative
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编译信息
【译者】舒梦（上海外国语大学中东研究所）
【期数】第183期
【日期】2022年5月20日
问责制治理一直是阿拉伯社会民众的常见需求。近年来，出于对国内公民、政治和社会权利分配不均现象的不满，阿拉伯社会出现了各种自下而上的举措试图对其加以改善，这些举措通常被称为“社会问责举措”。这是一个由民间社会行为者和国际援助方共同倡导的概念，旨在赋予公民权力并改善公共服务。这一概念由世界银行等国际组织推广开来，作为“问责的捷径”，以加强公民作为“服务使用者”的作用，并以此获取更多的政府回应。社会问责在阿拉伯地区究竟扮演什么角色？本文研究了黎巴嫩、突尼斯和摩洛哥的相关举措，以研究当地民间社会组织和个人如何推广社会问责。本文认为，当地民众对社会问责有独特的理解，民间社会组织通过向政府施压或与政府合作的方式来让政府承担起更多的责任。但研究也同时表明，这些举措能否在真正意义上导致该地区出现系统性变化，依然是个未知数。
社会问责倡议的必要性
社会问责虽然稀缺，但它是一种必要的公共产品。在黎巴嫩，纯精英治国的模式已经引发了多重危机，甚至导致了持续性的社会经济崩溃。新冠病毒肺炎疫情的暴发、2020年8月4日贝鲁特爆炸期间的公共卫生问题、货币贬值和决策系统的瘫痪，这些都反映出了政府在提供公共服务方面的严重失败。但尽管如此，思想僵化的政客们依然抵制着结构性改革。实现变革无法依赖于投票箱，但社会问责机制可以给社会运动和反对派团体提供机会，让他们得以制定新的战略，让在位的精英们去承担更多的责任。
在突尼斯，治理不善和腐败曾经一度是社会经济体系和国家机构的主要特征。自2011年该国首次民主选举以来，国内政治力量一直在努力对其进行改革。2021年7月，突尼斯总统凯斯·赛义德（Kais Saied）宣布解散议会，解职总理，关闭腐败机构，由总统颁布法律、制定国家政策。该国一直饱受经济困难之苦，新冠病毒肺炎疫情进一步加重，政治、官僚和经济精英也持续抵制着民主化进程。但尽管上层精英们不断抵制，还是有很多突尼斯个人和协会发起了一些创新的公民项目，并在地方和国家层面都产生了一定的影响力。
在摩洛哥，近年来的言论自由和公民自由方面也遭遇了重大挫折。由于旅行限制和严重的干旱灾害，摩洛哥的游客数量锐减给民众的生计问题带来了重大影响。民众的生活条件没有改善，对选举产生的官方机构的信任度也在不断下降，导致很多民众开始绕过传统的官方代表机制来处理问题。
社会问责的多重含义
阿拉伯地区的当地行为体是如何理解社会问责的呢？在学术文献中，社会问责倡议是公民对公共或私营部门监督的一种绩效，也是一种以用户为中心的公共信息获取机制、公众投诉申诉补救机制，甚至是一种公民参与资源分配的形式。当我们对摩洛哥、突尼斯和黎巴嫩的公民和民间社会活动组织、人士进行访谈时，我们发现他们对社会问责的看法涵盖了一些与广泛国家与公民之间关系所不同的理解，具体包括公共机构工作的透明度、获取信息的容易度、参与度、回应度、法律规则（法律面前人人平等）、公共服务提供中的绩效监测和评估等几方面。
“问责制”一词在阿拉伯语中没有明确的对应词。在上述三个国家的所有倡议和民间社会讨论中，musa’ala和muhasaba这两个词在讨论社会问责时反复出现。民间社会活动组织和人士经常使用与质疑（sa’ala）概念相关的musa’ala一词来表示公职人员的责任感，及其披露信息、解释其作为（或不作为）和决定的义务。同时，muhasaba一词带有制裁官员这种更具威胁性的含义，它主要在关注法治和诉诸司法举措时使用。
近年来，社会问责（musa’ala ijtima’iya）一词的普及主要是由当地民众对责任的诉求和国际捐助计划双向推动的。例如在突尼斯，联合国开发计划署的Tamkeen计划提出要“加强公民社会作为关键的发展和社会责任参与者的能力”，促进了该词在公民社会中的传播。然而在现实中，当地的行为体们重新对社会问责进行了划分，甚至超出了国际援助方的推动力度。因此，虽然国际援助方们在社会问责的概念传播过程中发挥了关键性作用，但这些概念可能会被当地行为体们利用并改变，以适应社会内广泛多样的内生问责需求。
公职人员的反应和民间社会组织的应对策略
前文中提到的musa’ala 和muhasaba这两个词都遭到了当地官员的抵制，因为这两个词都包含着惩罚和清算的含义和威胁。在摩洛哥、突尼斯和黎巴嫩这三个国家中，政客和官僚们使用各种策略来抵制或破坏社会问责倡议。他们仅仅象征性地使用这个词来粉饰太平，但同时又在举措中确保自己的行为不会受到真正的问责。对于这种小伎俩，推行社会问责的国际援助方们并没有注意到。
然而，摩洛哥、突尼斯和黎巴嫩这三个国家的民间社会行动人员却对此制定了应对策略，尽量减少社会问责倡议被官员和国家机构阻挠或破坏的可能。比如说，他们可能会与政府建立联系，这样的话他们参与问责体系构成的行为就是一种合作而非对抗。因此，民间社会组织就会在用词中体现出合作的意味，将问责制描述为在国家和公民之间建立信任的过程。其具体合作方式包括与政府签署合作伙伴关系、向公职人员提供专业知识和技术支持（提供培训或支持政府创建网站或相关的宣传活动）、通过启动联合指导委员会或监督公共采购来帮助国家机构赢得民众（和捐助者）的信任等。民间社会行动人员发现，提供政府官员需要的资源是说服他们参与社会问责倡议的有效手段。
除了合作方式之外，他们还有其他向政府施压的方法，比如通过社会动员或诉讼、通过社会或主流媒体或利用与国际捐助者的关系来施加声誉压力等。
因此，地区活动组织和人士们试图在合作与拉拢、冲突与对抗之间找到一条平衡的战略。如一位突尼斯活动家所说，“过去与政府打交道时经常采用对抗性的方法，我们的组织也因此而闻名。但后来我们发现这并不能解决问题，我们不能因为他们做错了而与他们吵架。我们应当告诉他们应当怎样做才是正确的，如何编写他们的内部程序规则，如何进行公开招标，如何尊重地获取信息。所以我们采用了新的方法，与他们建立联系，由对抗转为合作和支持。”
社会问责倡议是否有效？
黎巴嫩、摩洛哥和突尼斯民间社会的社会问责倡议导致地方和国家层面出现了部分体制变革。在突尼斯，已经开展了一些社会问责方面的实验，如开创性的让外部参与城市预算编制等项目，比如Sayada市政府将官方文件放在网络上，并开放市内居民可以访问的开放式内网，让居民可以使用该网络访问文件并就当地项目发表意见。这激发了民众参与治理的热情，也增加了民间社会组织和政府的开放治理经验。这样的实践有助于确保宪法（第15、32、137、139条）在透明度、善政、获取信息和参与性民主方面规定的落实。
总体而言，由于地方性腐败、制度阻力和政治意愿的缺乏等因素，社会问责倡议并没有引发系统性变革。地方活动组织和人员在推广社会问责方面，最主要的缺陷就是缺少了“牙齿”。他们的众多举措让民众开始关注社会问责，也让政府做出了社会问责方面的承诺，但是这些承诺很少能够得以兑现。在突尼斯，法律要求政府回应民众关于信息公开的请求，且民间社会也努力让各级政府这样践行。在摩洛哥，官员们认为他们对于底层诉求的回应是一种自上而下的让步，而非是民众固有的权利。在黎巴嫩，官员们经常将民众要求问责的呼吁描述为其他党派对国家结构完整性的攻击。
虽然社会问责倡议的整体影响不大，但在局部层面，也出现了一些变化。社会问责倡议可能会影响公职人员的行为和态度，让他们更习惯于被质疑，并能够对批评做出更迅速的回应。他们有时还会主动告知民众信息，并让他们参与到对地方和国家层面公职人员的监督和问询过程之中。
对民众和民间社会的影响
报告采访的黎巴嫩、摩洛哥和突尼斯民间社会活动人士均认为，以公民为主导的、促进负责任和包容性治理的举措，是社会问责未来前进的方向。然而，要让这些举措更加切实有效，还面临着一些挑战：
避免被笼络。民间社会行为体们要避免让问责倡议被政府利用，变成一种装饰门面但却没有实质意义的改革，尤其是国际援助方，更应当对此加以注意。在地方层面，因为民间社会组织和活动人士通常与市政官员有个人社会关系，他们可能面临更大的压力或报复风险。因此，民间社会组织必须与国家机构建立密切关系以使其工作更有效，同时还要保留着自己的自主权，以便在需要时保持对抗的力量。
在公民社会内建立联盟。活动人士们担心，他们国内民间社会组织薄弱、内部分裂，且存在极化和竞争行为，其中部分原因就是国际资助所造成的。这还进一步导致民间社会组织之间缺乏合作，集体行动支离破碎，削弱了民间社会与公共机构的关系。
评估以制定更好的策略。许多民间社会组织担心他们缺乏足够的资源来评估自己的举措。他们没有办法衡量为什么同样的社会问责机制在不同地区的效果截然不同。国际援助者们者把重点放在短期项目和有形产出上，导致他们缺乏试验多种方法和分析长期结果的能力。民间社会活动组织和人员还需要进行自我评估，以便分析和比较国内经验，为其他环境下的行动制定因地制宜的新计划。
对援助方的启示
黎巴嫩、摩洛哥和突尼斯的民间社会行动体们都将社会问责倡议视为前进的方向，但他们也同时受到了援助方的限制。目前，援助方强调要在项目中引入参与机制，这对社会问责制来说是把双刃剑。例如，政府有时会利用援助方资助和政府主导的参与计划来强制推行固定形式的公民参与，以保护政府免于承担责任并排斥公民社会组织的参与。有的阿拉伯国家政府就曾经改变了国际援助者的资助进程，并让改革变得空洞化。如果援助方允许政府来定义参与机制，这可能会导致他们利用社会问责来完成自己的意愿。
此外，国际援助方的资助方式也可能会对公民社会组织造成限制，从而破坏社会问责制度的建立。首先，民间社会组织期待的变革活动需要持续的财政支持或独立于外部的参与者，但许多援助方以项目为基础的方法可能会对其带来限制。其次，援助方会对民间社会组织可能对抗国家战略的“政治”活动加以限制。民间社会组织要想有资格获得国际资助，就必须在政治上保持“中立”，这会让公民社会产生寒蝉效应。最后，在财务自主权有限的情况下，捐助资金的注入加剧了民间社会组织之间的竞争，进一步削弱了他们在推动社会问责方面的努力。事实上，国际援助者可以在促进共享空间方面发挥作用，鼓励民间社会组织进行合作，同时允许他们设定自己的行动重点。
简而言之，国际援助方资助项目的设计形式会对社会问责倡议产生深刻的去政治化影响，他们必须意识到这一点并尽力避免它。最重要的是，国际捐助者应尽力了解当地社会问责的含义和实践，并对当地本土的创新和长期学习过程持开放的态度。这样才能对敏感的环境进行合理的规划，帮助当地的民间社会组织应对黎巴嫩、突尼斯和摩洛哥的紧迫挑战。
（本简报仅提供参考译文，以作交流之用，文中陈述和观点不代表编译者和编译机构的立场。如需引用，请注明原文出处。）
