拜登政府正在努力推进中东战略

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【标题】The Biden Administration Is Struggling to Develop a Middle East Strategy

【作者】Daniel Brumberg

【日期】June 10, 2022

【机构】Arab Center Washington DC（ACW）

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【译者】刘胜湘（上海外国语大学中东研究所）

【期数】第198期

【日期】2022年6月17日

尽管美国塑造中东战略架构的能力不断下降，但如果不重新认识美国在该地区的作用，就不太可能出现应对安全挑战的有效区域解决方案。一些现实情况表明，美国的实力仍然很重要：包括俄罗斯在乌克兰的军事失策，美西方对俄罗斯作出强力的外交和军事反应，俄罗斯和中国尚无法抗衡美国提供的军事和技术保护。因此，中东领导人必须认识到如何配合美国，即使他们在努力探寻独立于华盛顿的新合作方式。

拜登政府可能正在让应对这一挑战变得更加容易。通过依靠策略而非明确的战略，白宫正在加强精明玩家的实力，如沙特阿拉伯王储穆罕默德·本·萨勒曼（MBS）和阿联酋总统穆罕默德·本·扎耶德（MBZ）。虽然沙特阿拉伯、阿联酋以及土耳其和以色列的领导人与拜登政府一起已经获得了更大的影响力，但是他们却无法独自应对该地区持久的安全威胁，其中最大的威胁就是伊朗。实际上，随着旨在重启停滞不前的2015年伊朗核协议的维也纳谈判接近破裂，未来美伊军事冲突可能升级。包括伊朗在内的任一关键玩家都不会喜欢这种情况。在这一关键时刻，拜登政府需要与其日益紧张的中东盟友建立更加平衡和连贯的关系。但迄今为止，拜登政府还没有明确的战略性推进路径。

维也纳核谈判与伊朗因素

尽管伊朗并不是推动几个中东国家努力应对安全挑战的唯一因素，但在它们眼中是伊朗令人惊恐的影响力。因此，关于恢复《联合全面行动计划》（JCPOA）的维也纳会谈一直是令人关注的关键问题。无论他们达成协议还是最终破裂，谈判的结果都将在未来很长一段时间内影响整个地区。但海湾国家领导人似乎对谈判存在分歧。一方面，他们认为，拜登政府拒绝将谈判与伊朗在该地区的行为挂钩让海湾国家面临危险；另一方面，正如查塔姆研究所副研究员埃勒姆·法赫罗（Elham Fakhro）所言，“海湾国家认为，美国应该在谈判桌前让伊朗履行向他们作出的任何承诺。”

关于恢复JCPOA的维也纳会谈一直是几个中东国家关注的核心问题。

虽然德黑兰不太可能做出任何此类承诺，但美国国务院伊朗问题特使罗伯特·马利（Robert Malley）作为此次会谈的首席美国谈判代表，在5月25日参议院作证时表示，奥巴马政府推动JCPOA的一个主要教训是，我们“应该与我们的地区盟友和合作伙伴进行更深入的磋商和协调”。但这种合作会是什么样子呢？马利和他的团队实际上已经和美国的主要地区合作伙伴有了接触。但在他的声明中，或在他随后与参议院委员会的讨论中，都没有提出如何将过去经验教训应用到当前恢复JCPOA的努力中。相反，正如马利所指出的，白宫的主要担忧是，特朗普政府的“极限施压”做法无意中为伊朗重启和加速浓缩铀计划打开了大门，同时也没有为解决伊朗在该地区的活动问题提供明确的战略。马利因此认为，拜登政府的首要任务是阻止、扭转和遏制伊朗铀浓缩计划的扩展，并只有在这一计划完成后才能解决其区域活动问题。

分散的区域方法不是一种战略

随着目前维也纳谈判处于崩溃的边缘，德黑兰不仅可能有一条不怎么受限制的发展核项目之路，它还可能发现自己与一个仍在努力打造共同战略以应对其行动的地区发生争执。无论伊朗领导人如何谴责以色列与主要地区国家之间日益增长的经济和军事协调，这种协调始于阿联酋和巴林，但可能很快扩展到沙特阿拉伯和土耳其。

如果没有得到美国和主要西方国家政府支持的更广泛的外交和安全战略，中东领导人就无法有效应对伊朗提出的诸多挑战。

早在维也纳谈判出现拐点之前，区域主导方式的脆弱性是而易见的。我们只需要回顾一下2022年1月17日，当时胡塞武装对阿布扎比发动了无人机袭击，摧毁了一个燃料库，造成三人死亡。随后是1月24日胡塞武装发动的第二次袭击，美国和阿联酋军队拦截了两枚弹道导弹。此次袭击迫使驻扎在达夫卡空军基地（Al Dhafra Air Base）的2000名美军躲进了掩体，这预示着发生更广泛的地区冲突的可能。而且就在几周前，阿联酋国家安全顾问塔赫农·本·扎耶德（Tahnoun Bin Zayed）已飞往德黑兰，与总统易卜拉欣·莱希（Ebrahim Raisi）和其他伊朗领导人举行会谈，这进一步突显了阿联酋与伊朗接触的脆弱性。

虽然伊朗官员声称，此次访问标志着阿联酋与伊朗关系的“新篇章”；阿联酋官员强调，他们希望谈判将有助于缓和该地区的紧张局势。然而塔赫农的访问丝毫没有抑制也门目前的冲突。相反，胡塞袭击表明，如果没有一个考虑到沙特阿拉伯和阿联酋的全面区域战略，并且没有美国及其西方盟友为沙特阿拉伯提供空军支持，伊朗与任何特定海湾国家之间的双边谈判很可能会产生混乱和不信任，而不是有效的区域和平。

阿联酋‒美国压力测试

在俄乌冲突发生前后的几周里，各种各样被放大的混乱，导致美阿关系紧张。拜登政府决定停止美国对沙特领导的也门军事联盟的军事支持，并于2月16日决定将胡塞武装从恐怖分子名单移除，这可能是出于推动全面解决也门战争的愿望。然而，在胡塞无人机和导弹的接连袭击之后，这一决定只是加剧了人们的担忧，即美国对海湾地区（尤其是阿联酋）安全的支持正在减弱。

美国政府决定将胡塞人从恐怖主义名单中除名，这加剧了人们关于美国对海湾地区尤其是阿联酋安全支持减弱的担忧。

正是白宫对俄乌冲突的反应，似乎造就了美国与阿联酋关系中的小型危机。一方面，阿联酋领导人认为，美国政府为激励国际社会对乌克兰的外交和军事支持所做的努力，是美国温和或不太温和地忽视海湾和更广扩地区的迹象；另一方面，当对俄罗斯实施制裁导致石油和天然气价格飙升时，美国政府试图让阿联酋和沙特阿拉伯增加石油产量的努力，为海湾领导人表达不满提供了口实。

沙特阿拉伯和阿联酋不仅拒绝增加产量，而且据广泛而明显可信的报道，3月份，萨勒曼（MBS）和扎耶德（MBZ）都拒绝接受拜登的电话讨论此事。虽然我们不知道美国总统是否留下了信息，但缺乏回应肯定会在整个华盛顿引起反响。其实阿联酋官员无意让两国关系进一步恶化。事实上，在3月初，阿联酋驻美国大使尤瑟夫·奥塔伊巴（Yousef Al-Otaiba）就宣称，“我们正在经历一场压力测试，但我相信我们会摆脱它，走向更好的地方。”

自奥塔伊巴发表这一言论以来已经发生了很多事情，包括5月13日阿联酋总统哈利法·本·扎耶德·阿勒·纳哈扬去世，以及乌克兰正在展开的消耗战，这场战争将全球经济推向衰退。美国副总统卡玛拉·哈里斯（Kamala Harris）、国务卿安东尼·布林肯（Antony Blinken）、国防部长劳埃德·奥斯汀（Lloyd Austin）和中央情报局局长威廉·伯恩斯（William Burns）都前往阿联酋，参加该国已故领导人的吊唁，正如哈里斯所指出的那样，“重申我们对该地区安全与繁荣的共同承诺。”但扎耶德（MBZ）领导下的阿联酋政府不太可能遵从美国增加石油产量的要求。尽管布林肯在4月份就美国对胡塞袭击事件的反应向扎耶德（MBZ）道歉，但阿联酋领导人认为这是不够的，这种试图安抚受伤情绪的努力表明，修复美阿关系不会一帆风顺。

接触萨勒曼（MBS）

在沙特阿拉伯，修复两国紧张关系的进程将更加艰难。毕竟，拜登在总统竞选期间宣称，他计划让沙特人“付出代价，让他们成为事实上的贱民”。他还补充道，“沙特现任政府的社会救赎价值微乎其微。”中情局辩称，这并不是转弯抹角地提及萨勒曼（MBS）。萨勒曼（MBS）下令谋杀沙特出生的美国居民和《华盛顿邮报》专栏作家贾迈勒·卡舒吉（Jamal Khashoggi）可能是完全有道理的，而沙特领导人因感到被孤立是可以原谅的。

拜登与埃及总统阿卜杜勒·法塔赫·塞西（Abdel-Fattah el-Sisi）进行了会谈，后者的军队已经杀害了数百名反对者，并监禁了数千人。拜登还与土耳其总统雷杰普·塔伊普·埃尔多安（Recep Tayyip Erdoğan）进行了会晤，拜登在竞选期间称其为“独裁者”。因此，毫不奇怪，在3月份接受《大西洋月刊》采访时，当被问及他对拜登的看法时，萨勒曼（MBS）追随了阿联酋的领导人，他的回答是：“简单地说，我不在乎。”萨勒曼（MBS）也拒绝接听拜登的电话，甚至在4月底抽出时间与俄罗斯总统弗拉基米尔·普京讨论乌克兰和其他问题时，也强调了他对拜登的蔑视。

显然，俄乌战争的全球经济和政治余震正在推动美国不加掩饰的现实政治政策。

尽管或可能是因为这段历史，白宫已经宣布拜登将于7月前往中东，在那里他将与以色列领导人会面，然后在“海合会+3峰会”的背景下与萨勒曼（MBS）会面。这次会议肯定代表着美国政策的巨大转变。原定于6月举行的会议被推迟的背景是，美国国内外人权团体的批评越来越多，参议院民主党人的批评也越来越多。拜登含蓄地回应了批评他的人，他说:“我不会改变我对人权的看法。”然而，他也认为，“作为美国总统，我的工作是尽我所能带来和平。”无论人们如何看待总统不同寻常地坦诚努力，以平衡权力与原则的双重逻辑，但很明显，俄乌战争的全球经济和政治余波正在推动美国毫不掩饰的现实政治政策，如果利雅得和华盛顿继续不和，这种政策就无法成功。

关键的战略性问题是，和解能否为双方带来真正的、在政治上站得住的胜利。可以肯定的是，今年可能接替沙特阿拉伯86岁国王萨勒曼·本·阿卜杜勒-阿齐兹·阿勒沙特（Salman bin Abdulaziz Al Saud）的萨勒曼（MBS），会很高兴受到这位美国总统的关注。他不屑这位总统，但他肯定渴望得到这位总统的认可。除了萨勒曼（MBS）自身的利益外，沙特政府的地区外交也将得到显著推动。

沙特官员已经在巴格达与伊朗官员举行了五次会议，沙特外交部长费萨尔·本·法罕·沙特（Faisal bin Farhan Al Saud）在5月24日的世界经济论坛上表示，“我们已经伸出了双手”，沙特“继续鼓励伊朗邻国向我们地区可能发生的非常重要的大变化倾斜”。但利雅得也希望美国参与这一变革，即便沙特领导人和舆论界人士质疑华盛顿是否准备好发挥领导作用，是否有能力发挥领导作用。阿拉伯英语新闻频道总编辑穆罕默德·阿尔亚希亚（Mohammed Alyahya）尖锐地指出了这一点，他最近的文章写道：“沙特阿拉伯痛惜美国在几乎一个世纪的时间里故意破坏其建立和领导的国际秩序。”据阿尔亚希亚称，利雅得希望的是一个“强大、可靠的美国”，这是“沙特阿拉伯能拥有的最伟大的朋友”。但除了抨击“美国的软弱和混乱”，阿尔亚希亚几乎没有谈到重启美沙关系的实际基础。

在外交方面，利雅得可能会从“隐性正常化”政策转向与以色列关系的全面正常化。

据推测，这种重新启动将包括由利雅得积极努力加入阿联酋，或许还有卡塔尔，以增加石油产量。在外交方面，利雅得可能会从“隐性正常化”政策转向与以色列关系的全面正常化。以色列领导人一直渴望采取如此戏剧性的行动，沙特官员也不再回避提出加入《亚伯拉罕协议》的可能性。就拜登政府而言，它不仅欢迎正常化，而且最近的报告表明，它正在积极尝试促成以色列‒沙特协议。这样的协议将是拜登头上的一个光环，有助于他转移甚至平息国会对美沙和解的批评。相比之下，尽管萨勒曼（MBS）冷酷无情，但他必须应对国内对与以色列关系正常化的抵制。他似乎肯定能胜任这项任务，并可能会被一个并非不切实际的期望所鼓舞，即美国下一任总统可能不是拜登。简而言之，萨勒曼（MBS）完全有理由欢迎拜登来到利雅得。

在变动中超越策略

如果维也纳谈判破裂，这种欢迎似乎更容易实现。除了一些可能的例外，拜登政府信守承诺，坚持特朗普最后一刻指定伊朗伊斯兰革命卫队为恐怖组织的做法，海湾领导人，尤其是卡塔尔领导人对此感到欣慰。由于德黑兰和华盛顿都无法或不愿在这一有争议但最终具有象征意义的问题上放弃立场，这可能足以破坏JCPOA谈判。

但海湾国家领导人应该对他们的愿望小心一点。如果不能恢复JCPOA，拜登政府和中东领导人将面临一项艰巨的任务，那就是打造一个更加连贯一致的愿景，即如何将美国的力量与应对安全挑战的地区努力挂钩，特别是如果美伊未来军事对抗升级的话。这将需要超越严重依赖应急反应和策略的政策。最近美国国务院的任命，包括芭芭拉·利夫（Barbara Leaf）为负责近东事务的助理国务卿，这是一个好迹象。但无论如何，重大挑战依然存在。政治时钟在滴答作响，对阿拉伯海湾地区领导人来说，情况可能并非如此，但对一位正在应对乌克兰战争的美国总统来说，情况就不一样了。乌克兰战争动摇了全球粮食供应，并有可能对西方造成威胁直至将经济推入衰退。拜登政府能否在局势变得更加棘手之前，为中东制定一项连贯有效的战略，还有待观察。

（本简报仅提供参考译文，以作交流之用，文中陈述和观点不代表编译者和编译机构的立场。如需引用，请注明原文出处。）