美国、中国与“新不结盟”国家

原文信息

【标题】The United States, China, and the ‘new non-aligned’ countries

【作者】Madiha Afzal, Bruce Riedel, Natan Sachs

【日期】February 13, 2023

【机构】布鲁金斯学会

【链接】https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2023/02/FP_20230213_china_regional_strategy.pdf

编译信息

【译者】编辑部

【期数】第235期

【日期】2023年2月19日

理解追求区域影响力与战略的中国模式

b   经济力量投射

中国一直在通过“一带一路”倡议（BRI）大力发展经济实力。过去十年间，“一带一路”倡议提供了约1万亿美元的贷款和其他资金，为近150个国家的发展项目提供资金，使中国成为世界上最大的官方债权人。这些项目主要包括2015年启动为期10年、耗资620亿美元的中巴经济走廊（CPEC）——被称为“一带一路”倡议的旗舰项目，以及2021年承诺在伊朗的投资（如果计划实现，未来25年可能达到4000亿美元）。（巴基斯坦的案例将在下文中详细讨论）

通过提供这些贷款和资金，中国满足了发展中国家在经济和基础设施方面的紧迫需求，而且中国的项目在这些国家往往很容易被公众看到——当地人每天都能看到的桥梁、公路和铁路，项目的成功就进一步有利于中国（和当地政客）。然而，“一带一路”倡议最近在世界许多地方遇到了困难。《华尔街日报》报道说，中国60%的海外贷款现在由被认为处于财务困境的国家持有。受新冠疫情影响，“一带一路”建设也出现了放缓。

安全一直是另一个难题。多年来，针对在巴基斯坦中国公民的袭击事件越来越多，目标是卡拉奇市、俾路支省和开伯尔-普赫图赫瓦省的从事中巴经济走廊建设人员。安全问题无疑也对埃塞俄比亚和其他近年来冲突不断的国家起到了抑制作用。中国一直对在阿富汗的投资犹豫不决，有关北京将填补2021年美军撤离后真空的预测并未被证明是正确的。

虽然中国对免除贷款犹豫不决（它更愿意推迟还款日期），但它已经认识到债务人面临的困难越来越大：两年前，中国签署了由20国集团认可的共同框架，该框架有助于协调债权人之间的债务谈判。据报道，中国也在重新调整和定义其“一带一路”战略。对非洲的贷款自2016年达到峰值以来一直在下降，现在正转向贸易和投资。

然而，尽管“一带一路”倡议经历了放缓和挫折，但人们普遍认为，“在过去10年里，该倡议成功地将更多国家拉入了北京的轨道”。BRI帮助北京在非洲、亚洲和拉丁美洲国家建立了政治影响力和战略优势，也增强了中国的软实力：一项新的研究显示，在“一带一路”沿线国家的46亿人口中，近三分之二的人对中国持积极态度，而在非“一带一路”沿线国家，只有四分之一（27%）的人对中国持积极态度。

总的来说，中国的投资模式与美国有很大不同：中国的资金主要包括来自国内银行和国有企业的贷款，而美国的投资主要来自根据自主意愿的私营公司，因此政策更难控制。

中国模式也更加强调商业外交。据估计，在世界各地的使领馆中，美国每有一个负责商业事务（贸易和投资）的职位，中国就有三到四个。

贸易当然是中国模式中的一部分：2022年中国与非洲的贸易额为2610亿美元，是美非贸易额（640亿美元）的四倍多。中国与沙特阿拉伯的贸易多年来也一直超过美沙贸易额。2022年12月访问沙特阿拉伯期间，中国国家主席习近平受到盛情款待，两国还签署了《全面战略伙伴关系协议》。通过对世界银行贸易数据进行分析，对于南亚、中东和非洲之角的许多国家来说，来自中国的进口令来自美国的进口相形见绌，而这些国家对中国和美国的出口情况更加复杂。因此，美国和这些地区的国家都有机会促进贸易。

b   基地与力量投射

美国的力量投射能力远大于中国，因为它拥有更广泛的全球基地。然而，中国正在积极建设其超越边界和海域的基地与军事能力（见表1）。除了宣布在吉布提的基地外，中国最近还加强了与非洲国家的军事接触，2018年在喀麦隆、加蓬、加纳和尼日利亚举行了军事演习，2019年在坦桑尼亚举行了联合演习，并与南非和俄罗斯举行了三边海军演习。值得注意的是，据《经济学人》报道，2016年至2020年期间，中国的军事装备占撒哈拉以南非洲武器进口的20%，而美国仅占5%。

中国还通过其他方式确保了基础设施的安全：它现在拥有一个由90多个港口组成的全球网络，“这些港口由中国公司部分或全资拥有或运营”，并且未来可能会增加。尽管目前停滞不前，但在巴基斯坦瓜达尔建设的一个耗资8亿美元的港口——加上中国在该国的其他投资——将为中国提供进入印度洋和波斯湾的战略通道。

关于中国的港口建设有两种不同的观点：（1）北京正在努力建立未来的战略军事能力；（2）它正在寻求经济优势，以帮助保护其海上贸易和货物流动。但这是一种错误的二分法，很可能有一系列的动机在起作用，主要取决于地点，但二者的目标彼此并不矛盾。在很多情况下，中国的行为是出于对战略基础和长期意图的渴望。用布鲁金斯学会一位学者的话说，中国的海军和军事雄心，是大国竞争的“货币”。

中国唯一的官方军事基地位于吉布提，与多拉雷港相邻。中国在表1所列国家的主要经济和基础设施投资包括：中国和伊朗于2021年签署了一项为期25年的经济合作协议；投资“拉穆港-南苏丹-埃塞俄比亚交通走廊”；投资阿曼杜库姆港；作为中巴经济走廊的一部分，投资巴基斯坦瓜达尔港；以及对阿联酋阿布扎比哈利法港的投资。中国曾讨论过在阿富汗的采矿业进行大规模投资，但由于对塔利班与相关组织的关系感到担忧，这些讨论陷入了停滞。

表1：美国和中国在阿富汗、巴基斯坦、中东和非洲之角的基地与设施

（统计时间截至2022年10月，表格由作者自制。）

b   外交接触

中国的外交接触模式与美国有很大不同。北京不干涉其他国家的“内政”和国内事务（或人权问题）；在政治制度、新疆局势、台湾问题等关键问题上，它期望或要求得到同样的回报。另一方面，人们看到美国有时会在民主原则和人权问题上向各国施压——尽管不是完全地，甚至不是一贯地，但一些国家的领导人并不喜欢这种做法。

b   援助模式

中国的援助模式依赖于为大型的、引人注目的基础设施项目提供贷款，而美国的援助模式依赖于赠款和援助。在COVID-19大流行期间，两种援助模式的差异也很明显，中国在大流行早期就向发展中国家出售了疫苗，这意味着许多国家最初收到的疫苗是中国的。尽管中国的疫苗并不都是捐赠的，但这在一开始就提高了公众对中国的好感。相比之下，美国在全球范围内捐赠了美国生产的疫苗，但缺是在疫情后期才这样做的。

巴基斯坦案例 

    中国应对全球大国竞争的方式或许最好地体现在它与巴基斯坦的重要关系上。当然，北京的承诺是多种多样的，不能过于宽泛地推断，但值得更详细地讨论一下巴基斯坦的情况。对于中国和巴基斯坦而言，伙伴关系对两国的外交和国防政策都至关重要。中国的援助对巴基斯坦核武器的发展至关重要。两国军队经常在一起训练。中国是巴基斯坦最大的军事装备供应商：在2017-2021年期间，巴基斯坦购买了中国近47%的出口武器。如前所述，巴基斯坦的战略位置使中国能够进入印度洋和波斯湾。巴基斯坦与中国的交往是对印度使用军事力量的威慑。巴基斯坦和中国都与印度有未解决的领土争端。

    虽然中国与巴基斯坦的战略和军事关系早于经济关系和2015年中巴经济走廊的启动，但近年来的经济层面交往确实巩固了双边关系的密切程度。中国选择其长期的“全天候朋友”作为“一带一路”倡议的旗舰地点并非巧合。而且，与其他国家一样，通过这一倡议建立的经济关系反过来又促进了防务伙伴关系：两国近年来进行了联合海军演习，中国正在帮助巴基斯坦实现海军舰队的现代化。据报道，在中巴经济走廊框架下，中国和巴基斯坦还签署了一项建造新一代战斗机的协议。

然而，由于多种原因，包括安全问题、巴基斯坦国内政治和经济问题以及疫情等，中巴经济走廊在发展道路上经历了放缓和坎坷。瓜达尔港建设基本停工。该项目一直被不透明所笼罩，但当地对该建筑的反对肯定起到了一定作用。中国希望巴基斯坦成为“一带一路”倡议的旗舰地点和模式的愿望尚未实现。但是这两个国家都没有放弃，因为这对双方的战略关系太重要了。

对美国战略的启示：一种灵活、专注、强劲且稳健的方法

考虑到中国对待其地区影响力和战略的态度，以及美国当前相应态势的比较优势和劣势，在不受中美竞争直接影响的地区，美国应该采取灵活的、有针对性的、有优先次序的、稳健的政策来推进其目标。它不应该力争采取包罗万象或放之四海而皆准的方法，也不应该寻求建立一个协调一致的国家集团来支持其努力。相反，它应该结合其盟友的影响力来解决美国利益和价值观最受威胁的问题。

与中国、印度、伊朗和阿富汗相邻的巴基斯坦就是一个需要战略聚焦的国家。近年来，美国在巴基斯坦问题上缺乏外交手段，与中国的做法有明显的不同。例如，在撰写本文时，拜登任期已过半，但尚未与巴基斯坦总理交谈过，而仅在2022年，连续两任巴基斯坦总理就曾前往中国与习近主席平会面。

美国在中东的合作伙伴，以及非洲不断增长的经济体，现在也在考虑与中国建立更密切的关系。南亚、中东和非洲部分地区的“新不结盟”国家一再表示，它们不想被迫在美国和中国之间做出选择（它们不想被卷入“零和”游戏）。正如非洲联盟主席、塞内加尔总统马基·萨勒在2022年12月美非领导人峰会前夕所说的那样，“不要让任何人告诉我们‘不要与某某合作，只与我们合作’。我们希望与所有人合作和开展贸易。”

巴基斯坦领导人也说了很多同样的话，尽管巴基斯坦与中国有着密切的经济关系，但美国仍然是巴基斯坦最大的出口目的地。BRI项目的债务国往往对美国关于与中国交易和债务相关问题的声明感到不满（尤其是任何提及“债务陷阱外交”的说法），而是希望美国和西方提供切实可行的替代方案。美国应该加大对商业外交的关注。拜登政府任命首位国务院工商事务特别代表是在这方面迈出的正确的第一步。

在外交上，美国不应回避价值观驱动的做法，但它当然应该意识到，中国的自由放任做法往往更适合一些地区国家的领导人。在这些美国有实质性利益的地方，紧张局势有时是不可避免的：美国应将外交重点放在具有建设性的利益领域，同时继续强调人权和民主。

（本简报仅提供参考译文，以作交流之用，文中陈述和观点不代表编译者和编译机构的立场。如需引用，请注明原文出处。）