联合国与反恐行动
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【标题】The United Nations and Counterterrorism
【作者】Fabien Merz
【日期】April, 2023
【机构】苏黎世联邦理工学院安全研究中心（Center for Security Studies，ETH Zürich）
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【译者】王远航，刘胜湘（上海外国语大学中东研究所）
【期数】第252期
【日期】2023年4月23日
2001年9月11日毁灭性的袭击使恐怖主义迅速成为最为紧急的国际议程，并且预示着为了应对这一威胁，联合国将进入频繁提出各种议题的时代。这导致专门的法律和政策框架的迅速成长及相应的体制结构在组织内的发展。一些观察家认为反恐（CT）和防止暴力极端主义（PVE）正在成为联合国宪章中继和平与安全、人权、发展三大初始支柱后非官方的“第四支柱”。
不可否认，联合国反恐框架和机制结构已经取得了巨大的成就。它促进了区域与全球层面的合作，帮助填补了国际法与国内法的重大空白，并激励国家构建反恐能力。但是法律和政策框架的快速发展及在联合国内新机制的创立引起了新的担忧。许多观察家担心组织似乎一直在增加对CT和PVE的关注，这会使联合国变得越来越难以保持初心。除此之外，对恐怖主义的定义缺乏法律依据，防护机制不够健全，导致一些联合国的成员国将联合国反恐框架工具化，用以镇压国内的不同意见，以联合国反恐条款的名义侵犯人权。
第四支柱？
安理会是联合国负责维护全球和平与安全的主要机构，也是2001年“9·11”袭击后最先开始行动的。9月12日安理会全票通过1368号决议谴责袭击行为，宣布恐怖主义是和平与安全的威胁，并认可个人和集体自卫的权利。9月28日，安理会再次全票通过1373号决议，这是有关反恐第一个具有法律约束力的决议并适用于所有成员国。它要求所有国家拒绝为恐怖分子提供安全庇护，在国内层面将资助恐怖主义定义为刑事犯罪，通过国际司法合作防止恐怖主义行动，执行新的财政和行政措施。1373号决议为联合国此后参与反恐行动奠定基础的作用受到广泛认可，并且被称为后来联合国反恐框架与体制结构的“奠基石”。自2001年年底，安理会通过了40多项与反恐相关的决议，这些决议包括所有国家都有义务或期望执行的大量条款，它们含盖了范围逐渐扩大的领域，包括（但不限于）对恐怖主义的定罪、跨境执法合作、边境安全、资助恐怖主义、保护关键基础设施以及解决互联网的滥用问题。
安理会对于“9·11”的反应也创立了许多机构。联合国反恐委员会（CTC）首次出现是作为1373号决议的成果，该委员会设立之初是作为执行1373号决议的安理会监测机制，此后其任务范围扩大到针对具体国家的恐怖主义威胁和反恐能力进行评估，监测关键的后续决议执行情况，并确定新出现的趋势和动态。除此之外，2004年成立了反恐委员会执行理事会（CTED），旨在协助反恐委员会的工作，其主要任务包括针对成员国的反恐能力与需求进行评估，进行技术性援助和能力构建的支持，促进成员国与相关国际组织之间的合作与信息共享。委员会还创立了两个与反恐有关的机制，其中一个委员会负责监督对伊斯兰国家如伊拉克和“伊斯兰国”、“基地”组织及其附属机构的制裁执行情况，另一个委员会的中心任务是防止大规模杀伤性武器落入恐怖分子手中。安理会的每一个委员会都有自己的一组专家支持其工作，其中规模最大的就是反恐委员会执行理事会（CTED），包含40多名员工。
联合国大会作为联合国主要的审议、决策和代表机构，于2006年紧随其后通过了全球反恐战略（GCTS）。该战略包含四大主要支撑内容，旨在推行一系列广泛的举措，从强化国家应对恐怖主义威胁能力到更好地协调联合国系统的反恐行动，其作为强化国家、地区及全球反恐合作努力的全球性工具具有独一无二的地位。该法案以协商一致方式获得通过，这是联合国所有成员国首次就打击恐怖主义的共同方法达成一致。全球反恐战略每两年通过政府间协商修订一次，已经形成第七版，第八版目前正在协商中。与安理会相似，联合国代表大会和秘书处也走上了创立新机构的道路。2005年成立的反恐执行工作队（CTITF）旨在提高联合国反恐行动的协调与一致。反恐执行工作队的职能很快就扩大到为各国实施全球反恐战略提供支持。为了重振最初缓慢和不平衡的全球反恐战略的实施，联合国反恐中心（UNCCT）于2011年成立，在沙特阿拉伯提供资金的大力支持下开始与反恐执行工作队携手合作。
2015年，随着“伊斯兰国”的快速崛起，时任联合国秘书长潘基文向联合国提出了打击暴力极端主义（CVE），稍作修改后作为防止暴力极端主义（PVE）的议程，2016年联合国秘书长的《防止暴力极端主义行动计划》是这一修改的标志。简而言之，防止暴力极端主义可以说是旨在解决恐怖主义根源的“较软”措施，而不是像更经典的“较硬”反恐措施那样直接打击其表现形式。
联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯于2017年成立了联合国反恐办公室（UNOCT），进一步授权和精简了联合国反恐架构。反恐办旨在为联合国大会牵头的反恐任务提供领导，加强作为“全球协调契约”一部分的40多个联合国实体之间的协调和一致性，并为联合国反恐工作调集资源。反恐办还负责监督反恐中心和反恐执行工作队。
长久以来，联合国经常性预算仅覆盖反恐办年度资金的一小部分，因此须依赖自愿捐款。尽管如此，反恐办自成立以来一直得以迅速发展，往往是由于沙特和卡塔尔这些海湾地区国家的贡献。自成立以来的短短几年，联合国反恐办经历了一些观察家宣称的“惊人的成长”并进化为纽约联合国总部最大的实体之一。它由150多人组成，副秘书长负责领导。不出所料，联合国规范性框架和相应的反恐架构在过去20年中的快速增长不仅对全球反恐斗争的性质产生了深远的影响，而且有时甚至远远超出。
持续不断的议题
不可否认，这一系列联合国决议、新机构、战略和行动计划有助于更好地从某些方面应对恐怖主义和恐怖主义激进化。一个极好的例子是对区域和国际合作与协调的促进，这是成功对付现代恐怖主义威胁的跨国性质的一个基本因素。此外，联合国的规范性框架不仅有助于填补国际法的空白，而且还成功地激励成员国采取国内法律手段和措施。专门的联合国反恐机构还通过为制定国家反恐战略提供技术援助、培训和支持，协助能力建设工作。
然而联合国反恐框架及其体制结构的迅速发展也引起了严重且非常合理的关切。“9·11”袭击后仓促通过的1373号决议导致联合国反恐框架的基础存在重大缺陷。针对“9·11”袭击事件，安理会当时似乎优先考虑行动的迅速和成员之间的团结，而不是全面性。这导致“恐怖主义”这一关键概念的定义不够明确，也没有明确提到在打击恐怖主义时必须尊重的人权标准。定义上的缺陷是由于国际社会（以及学术界）在制定广泛认可的关于恐怖主义定义方面的无能和由此招致的恶名。后一个缺点与缺乏人权护栏有关，也许可以而且至少部分地解释为历史上那个时刻的独特背景因素，这些因素似乎需要对残暴的“9·11”袭击作出迅速和一致的反应。
这些缺点使一些国家有余地将联合国反恐框架及其规定用于证明过于宽泛的反恐措施的正当性，这些措施有时被滥用于镇压国内异议，往往是侵犯人权的，这种做法被一些非政府组织和人权倡导者称为“洗蓝”（编者注：因为联合国的旗帜是蓝色的）。除了专门针对人权的任务负责人，如专职的联合国特别报告员和人权事务高级专员办事处（人权高专办），联合国，特别是其专门的反恐机构也因未能有力地发声反对这种做法而受到批评。一些批评者指出这并不完全令人惊讶，因为一些关键的联合国反恐机构的预算依赖于人权记录不一致或较差的国家，以及民间社会最不宽松的环境。此外，联合国、其专门的反恐机构及形成联合国反恐关键战略文件的许多进程也因缺乏与民间社会行为者的接触而受到批评。由于若干原因，这是有问题的，但考虑到民间社会经常发现自己处于过于广泛并具有压制性的国家反恐立法的接收端，而这些立法是由联合国反恐框架的性质造成的。
此外，在联合国主持下制定的国内反恐法律有时也将建设和平、人道救济和保护工作等活动定为刑事犯罪，即使这些企业在某些情况下受到国际人道法的保护。这使得参与这些活动的一些国际行为体，包括联合国自己的专门机构，更难履行其任务。不出所料，这不仅与一系列致力于实现这些目标的行为者产生了紧张关系，而且在联合国内部也造成了紧张关系，有时使那些专注于该组织更传统活动的机构与那些专注于反恐的机构对立起来。许多评论家担心，这对联合国实现其更传统目标的能力产生了越来越大的负面影响，例如应对国际和平与安全的其他威胁或保护人权。
虽然非政府组织、其他联合国机构和一些会员国较早就对这些缺点及其有害影响发出了警告，但对联合国反恐框架的调整进展缓慢，迄今为止证明还远远不够全面或影响深远。这部分是由于成员国之间的观点不同，大多数（但绝不是完全）西方成员国推动改革。例如，在2020年至2022年担任安理会非常任理事国期间，挪威明确表示“对越来越多地滥用反恐措施来压制人权维护者、政治反对派以及宗教或族裔少数群体深感关切”。其他联合国成员国要么保持相对被动，要么似乎积极希望阻止其中一些问题得到解决。例如，作为联合国安理会五个常任理事国之一的俄罗斯警告不要在联合国安理会反恐项目中纳入更严格的人权条款。尽管有相反的经验证据，但像俄罗斯这样的国家基本上认为，过分关注反恐的人权方面最终会牺牲安全的保证。类似的分歧渗透到前面提到的许多其他问题中。例如，一些成员国倾向于采取更具包容性、去中心的、全社会的方法，让民间社会与政府行为者和联合国机构一起发挥核心作用，而另一些成员国则倾向于集中和政府驱动的路径。
尽管存在这些分歧，但联合国安理会试图解决其中的几个缺点，包括对恐怖主义的构成缺乏足够精确的定义（2004年第1566号决议）。安理会还澄清，所有反恐措施必须符合国际法，包括国际人权法、人道主义法和难民法。2019年，联合国安理会向前迈出了重要一步，在第2462号和第2482号决议中更加明确了在反恐背景下保护人道主义行动的重要性。安理会最近还允许在联合国对“伊斯兰国”和“基地”组织实施的资产冻结制裁机制中进行所谓的人道主义切割——一种长期人道主义豁免（2022年第2664号决议）。与此相关的是，监察员办公室的设立有助于减轻长期以来对这些制裁机制的适当程序和人权影响的关切。此外，联合国的主要反恐机构，反恐委员会、反恐执行局和反恐办，开始逐渐更加注重保护人权。最近的变化还确保了反恐办更多地从联合国经常性预算中获得资金，使其减少对个别捐助国的依赖。
尽管做出了这些努力，但观察人士指出，“恐怖主义”的关键概念仍然不够明确，最近与反恐有关的理事会决议中的人权条款仍然不足，最终只能发挥“表演作用”。许多观察家认为，联合国安理会为缓和反恐条款与国际人道法之间的紧张关系所做的努力是一个良好的开端，例如最近的人道主义切割，但还远远不够。关于缺乏对“洗蓝”做法的抵制，不幸的是记录似乎不言自明。尽管保护人权的重视程度日益提高，但迄今为止没有一个主要的联合国反恐机构强烈反对各国利用联合国反恐委员会的规定来证明镇压国内异议行为的正当性。反恐办最近的变化是否会在这方面产生任何影响还有待观察。虽然过去20年来在与民间社会的接触方面取得了实质性进展，但大多数观察家似乎都认为这仍然不够，因为它往往不透明，具有临时性质，并受到联合国和会员国利益和优先事项的驱动。
未来看起来是渐进的
虽然迅速发展的联合国反恐框架及其伴随的体制结构无疑对全球反恐斗争的某些方面作出了重要贡献，但也受到一些持续存在的问题的困扰。虽然解决这些缺点的大多数努力似乎都朝着正确的方向发展，但似乎也不够全面或广泛。联合国、联合国机构，以及其政策和规范框架最终反映了其成员国的优先事项和偏好。联合国的反恐框架也不例外。因此这些问题在很大程度上未能得到系统性解决，是会员国对联合国反恐框架应该如何看待和应该如何发展的立场存在重大差异的结果。当前以重新出现的大国竞争和极端国际紧张局势为特征的地缘政治背景似乎表明，这些根本性差异不太可能很快消失，而是有加深的风险。因此，那些承认需要果断解决这些问题的成员国必须继续应对这些限制，并与联合国和全球民间社会携手合作，继续至少对现行制度进行渐进式改进。
迟钝甚至倒退（指机制的改革）将在多个层面上损害并威胁到联合国的使命，远远超出全球反恐领域。特别是（但绝不仅限于）一些国家滥用联合国反恐框架来镇压国内异议和侵犯人权，以及联合国主要反恐机构未能强烈谴责这种做法。经验证据明确表明，侵犯人权的反恐最终强化和助长了维持暴力的条件，不仅对全球反恐斗争，而且最终对联合国更传统的活动领域也适得其反。因此，如果不解决持续存在的问题，联合国反恐委员会不仅有可能沦为西西弗斯式的任务，而且会使联合国更难履行其初心，为实现和平与安全、保护人权和发展而努力。
（本简报仅提供参考译文，以作交流之用，文中陈述和观点不代表编译者和编译机构的立场。如需引用，请注明原文出处。）
