21世纪印太和欧洲以外的大国竞争与冲突

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【标题】Great-Power Competition and Conflict in the 21st Century Outside the Indo-Pacific and Europe

【日期】April 25, 2023

【机构】美国兰德公司

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编译信息

【译者】文少彪（上海外国语大学中东研究所）

【期数】第255期

【日期】2023年5月4日

报告回顾了近年来在中东等地区发生的大国竞争对抗。以叙利亚和利比亚为例，美俄分别支持冲突中的不同参与者。但与美苏冷战时期以地缘政治和意识形态为主的竞争形成鲜明对比，美俄在这些冲突中的参与并不是由压倒一切的零和博弈逻辑所驱动，而是掺杂了更多外交、经济等因素，且双方几乎没有卷入直接冲突。区别于与冷战时期的代理人战争，报告认为，内部高风险是超越外部大国间高强度竞争的前提条件，即大国之间的竞争本身不太可能成为它们卷入外国冲突的主导因素。

一、中美在中东、非洲和拉美的竞争

在中东、非洲和拉美三个地区，参与竞争的主要是地区强国。就影响方式而言，中美竞争有时不同于美俄，过去一直是中国加强经济影响力而美国主导安全领域，但当前中俄都在加强全方位（包括军事）的参与。就竞争偏好而言，竞争主要集中在更稳定的国家，而更容易出现不稳定的国家往往不是竞争领域的优先事项。

（一）中东

中美在中东的利益关注点和追求方式存在差异。美国更关注军事和安全领域，而中国则注重经济利益。中国始终有军事参与，但在地理上受限。

兰德称，中国正在将巴基斯坦作为未来潜在的军事基地。中国希望后者能确保与新疆接壤的地区不会成为极端主义的温床。然而，在巴基斯坦以外，几乎所有统计数据都显示，美国在中东寻求军事影响力方面的活动远超中国。

但在其他地方，中国寻求影响力的活动主要由经济主导，其参与规模远远超过了美国。中国已成为中东地区除阿富汗和巴林外所有国家的最大贸易伙伴，其主要原因之一是中国对中东石油的依赖在未来几年内可能还会增加，这与美国的情况相反。

中美两国在中东的外交和信息传播领域都很活跃。从高层访问频率来看，中国对该地区的外交接触一直呈上升趋势，而美国似乎呈下降趋势。但就绝对频率而言，美国仍比中国更活跃。此外，中国在中东的媒体影响力也有所上升。

中美在中东寻求影响力的竞争主要集中在阿联酋、沙特阿拉伯、巴基斯坦和伊拉克四个国家。兰德称沙特阿拉伯和阿联酋为“富有的地区性权力掮客”，与这两个国家保持良好关系符合包括俄在内的三个大国的经济和战略利益。对美国来说，巴基斯坦和伊拉克这两个国家都是全球反恐战争的前线。对中国来说，这两个国家存在经济机会，且巴基斯坦能提供额外的战略准入前景。

总体而言，在动荡的中东地区，大国争夺影响力竞争最激烈的地方往往是相对稳定的国家（如阿联酋、沙特阿拉伯和埃及等）而非动乱的国家，这与人们的直觉不同。

（二）非洲

大国在非洲的竞争均落脚于经济方面，尤其是丰富的自然资源和迅速增长的人口。兰德认为，美国在非洲一直保持着广泛的目标，包括支持民主和人权，维护贸易和商业利益，获取能源等。而中国重视非洲的长期战略前景，想搭上非洲未来几十年内的经济发展顺风车。

就发挥大国影响力的途径而言，在中美俄三个大国中，中国最注重与非洲国家定期举行高层会议，培养与精英阶层之间的长期关系。尽管美国拥有非洲大陆最庞大的使领馆网络，但中国自21世纪初以来已经迎头赶上。

中美在尼日利亚、南非和肯尼亚的潜在竞争风险最高。其中，尼日利亚和南非是非洲前两大经济体，且尼日利亚是主要的能源生产国。南非作为金砖国家的一员，对华贸易量远远超过了其他非洲国家。肯尼亚作为东非相对稳定的大国，也是中国的战略伙伴和中国对外援助的最大接受国之一。

中美在军事领域寻求影响力的活动有不同的特点，投放力量也不集中。尽管美国和中国在非洲大陆都有数千人的军队（2020年分别为5828人和2318人），但往往位于安全赤字较大的地方。因此，目前中美两个大国在非洲发生军事竞争的潜在可能性尚不明确。

总体而言，美、中和俄正在非洲集中力量，但优先事项各不相同。即使大国都在追求相似的目标，但是可能会产生某种程度的合作，也可能转化为激烈的竞争。

（三）拉丁美洲

兰德认为，中美在拉美的潜在竞争风险不断上升。尽管中国在该地区的参与在增加，但美国在该地区仍是无可置疑的主导者。

中国在该地区经济影响力的崛起，始终伴随着外交推动。自世纪之交以来，美国在拉美寻求经济影响力的比重在下降，中国则在2020年成为该地区第二大贸易伙伴，同时也是巴西、智利和秘鲁等一些拉美国家的最大贸易伙伴。2000年到2020年，美国对拉美的高层外交访问频率保持相对稳定，中国则在持续增加。然而，中国在拉美媒体上的影响力并不明显。

此外，在军事领域，美国仍然是该地区主要参与大国。美国与该地区国家进行的军事演习频率遥遥领先。但兰德指出，中国的军事活动值得注意，例如中国与阿根廷的空间站合作被认为可能用于收集军事情报。

总体上，与非洲和中东一样，大国在拉丁美洲的竞争仍集中在最富裕、人口最多的国家，如巴西、智利、秘鲁和哥伦比亚。中国的经济和外交活动急剧增长，并有可能在未来10年中继续增加。然而，美国在历史上一直强调拉美的战略必要性，仅地理因素就表明美国必须继续参与其中。因此，相对其他地区，大国在拉美地区的竞争更可能增加美国卷入的风险。

根据兰德的总结，在上述三个“次级战场”，中美竞争都比美俄竞争更具经济和外交色彩。至少到目前为止，中国还没有在“次级战场”的军事领域发挥重要作用。然而，从美国国防部的角度来看，其担忧的是美国的外交和经济影响力开始减弱，其军事影响力最终也会削弱。例如，特定国家当前给予美国某种形式的军事准入，并不意味着它们在未来继续这样做，特别是当这些国家在经济上与中国产生更紧密的联系后。

二、案例分析

兰德在三个“次级战场”中选取了不同地区重点国家，假设中美俄三大国卷入地区冲突并分析它们的风险程度。

首先，阿富汗和巴基斯坦地区由于内部动荡和外溢效应，存在将三大国均卷入冲突的可能性。这两国受恐怖主义严重威胁、政权存在不稳定性且有频繁冲突的历史。但兰德通过分析冲突的多种进程而得出结论：中美俄最终相互支持对方目标的可能性很低，但并非为零。不同利益混合，加上以前阿富汗战争的历史阴影，可能意味着三国都更趋向于非公开或最多是有限的军事反应，寻求避免卷入另一场旷日持久、资源投入密集的军事行动。需注意的是，巴基斯坦问题对中国的影响最大。

其次，伊拉克虽受三大国关切，但它们分别支持伊对立代理人的可能性不是很高。综合来看，“伊斯兰国”等恐怖组织在伊拉克卷土重来，最有可能将大国卷入冲突。中国一直避免卷入该地区的冲突，但在未来会更愿意采取行动。兰德提到，2014年“伊斯兰国”的攻势，使中国内部呼吁加强海外行动以保护海外利益。中国在伊拉克也有实质性的经济利益，包括石油资源等。面对“伊斯兰国”的潜在挑战，这三个大国都会支持伊拉克政府和相关的反“伊斯兰国”派系。然而，美国或许更愿意支持库尔德武装，而中国和俄罗斯或更倾向于伊拉克什叶派武装“人民动员力量”（PMF）和其他受伊朗支持的组织。但这不一定升级为中美俄正面对抗的风险。值得注意的是，由于避免采取公开的军事行动，中国在伊拉克所扮演的角色很可能是三个大国中最受限制的。在更广泛的伊朗—阿拉伯国家冲突背景下，若美伊（朗）代理人战争升级，置身事外对中国和俄罗斯更具有战略和经济利益。

由案例分析可见，大国竞争正进入新的时期，即以中美竞争为主。尽管战略竞争的重心大部分集中在印太地区，还有一些仍集中在欧洲，但是在“次级战场”很可能发生越来越激烈的影响力争夺。然而，这种争夺很难回归冷战时期的模式。

三、主要结论

第一，“次级战场”更可能引发不对称冲突。美国、中国和俄罗斯往往集中在稳定且更强大的国家寻求影响力，这些通常不是最易引发冲突的国家。“次级战场”的大国竞争最有可能聚焦于历史上的权力中心。中国和俄罗斯在“次级战场”的影响力正在增加，尽管美国目前仍是军事参与的主导者。然而，在“次级战场”的冲突中，其部队的规模和结构可能不是特别有影响力。未来“次级战场”上的大国矛盾可能涉及到冲突消除和幕后政治竞赛所构成的独特挑战。

第二，次级战场中，竞争可能是冲突的必要条件但不是充分条件。“次级战场”的竞争导致冲突的可能性或许不高，其原因在于：一是即使在同一个国家寻求影响力，大国各自的目标未必存在冲突；二是即便三个大国直接争夺稀缺商品或追求互不相容的目标，竞争转变为武装冲突的风险也仍然很低；三是在新的竞争时代，大国卷入“次级战场”的冲突可能不像冷战时期那样受零和博弈逻辑所驱动。

新竞争时期，大国相对较少受零和博弈思维驱动的原因主要有三点：一是当代的战略竞争缺乏与冷战那样的意识形态特征；二是“次级战场”竞争的经济背景也不太可能产生零和压力，因为在一个次级重要的国家竞夺影响力，并不一定会阻止该国继续与另一个大国竞争对手进行贸易；三是未来“次级战场”可能爆发冲突的国内政治背景与冷战时期的情况不同。不同于冷战时期的反殖民运动和革命主题，21世纪的冲突各方寻求的目标往往是复合且跨国的。新时期大国参与冲突的最合理场景是打击国际恐怖主义。在此前提下，美国、中国和俄罗斯将更有可能与相同的对手作战。

第三，中国在“次级战场”的影响力不断提升。中国的经济影响力已经急剧增长，在上述三个地区几乎等于或超过了美国。即使在美国的后院拉丁美洲，中国现在也是或将很快成为一些最大经济体中占主导地位的外国经济参与者。中国和俄罗斯的外交和信息影响力同步增长。两国都加强了与拉美高层的外交联系。与此同时，至少在非洲和拉丁美洲，美国的外交活动却停滞不前或减弱。目前美国在将力量投射到“次级战场”方面仍然比中国或俄罗斯更好，但这种优势未来是否能持续存疑。

第四，未来的“次级战场”冲突可能涉及消除冲突和幕后政治竞赛构成的独特挑战。如今中美俄对彼此在“次级战场”的存在持怀疑态度。当机会出现时，大国会试图削弱竞争对手的影响力，哪怕竞争对手的存在本身并不被视为一种生存威胁。“双重代理战争”趋势浮现，使大国竞争风险上升。兰德指出叙利亚的“双重代理战争”现象，即干预国试图在一个行动者背后隐藏其对另一个地方代理人的支持，使问题更加复杂。因此，当美国与像俄罗斯这样的竞争对手一起卷入外国冲突，并不排除某些时期在大国之间发生低水平和隐蔽的冲突。

第五，“次级战场”冲突可能不适合联合部队（joint force）的规模和结构。大国在“次级战场”进行代理人战争的案例有限。更多情况下，大国的军队需要消除冲突而非面对面接触作出反应。加上新冠大流行和国防预算的影响，大国需要有选择地投放资源。因此，从规模和结构上看，联合部队并不适用于大国在“次级战场”的竞争，反而会增加大国的负担。

最后，兰德在报告中强调，在三个“次级战场”，美国更可能会在拉美卷入反对俄罗斯或中国的冲突。由于该地区在地理上靠近美国，发生移民问题、犯罪和潜在的恐怖主义等对美国本土的影响比来自其他地区的冲击更大。这种溢出效应在未来只可能加剧，特别是如果中国或俄罗斯有意试图施加相关影响。

四、给美国的政策建议

第一，通过掌握这些地区的基本情况，避免战略近视和“次级战场”盲点。大国都具有全球利益，美国与中国进行战略竞争，并不意味着只关注印太地区，与俄罗斯竞争也不意味着只关注欧洲一样。中俄正在寻求全球影响力，包括在外交、信息、经济领域和在低烈度的军事领域。兰德报告认为，中国已扩大全球影响力，尽管美国在军事领域仍是主导力量，但若今日不遏制竞争对手的影响扩张，未来可能就会发现自己处于劣势。此外，预测和努力避免陷入冲突风险的方法，是监视那些对未来冲突最有利的国家。因此仍然需要保持一定程度的情报收集和最基本的本地化存在，掌握当地语言文化等专业知识，才能在“次级战场”有效运作。

第二，认识到反恐与大国竞争、冲突之间的相互联系。兰德报告指出，美国的两个主要担忧——国家之间的战略竞争和恐怖主义，往往交织在一起。恐怖主义是新时期大国参与冲突的最合理原因，大国竞争和恐怖主义可能会互相加剧。因此，美国要实现战略重心转移并没有想象中的简单明了。

第三，与主要盟友合作，节约“次级战场”的资源投入。“次级战场”对于美国、中国和俄罗斯属于次要利益，地区国家也不一定是美国的盟友和伙伴。在“次级战场”的竞争和冲突中与盟国和伙伴合作可能会减轻美国的负担。例如，美国可以借助欧洲国家的优势，因为后者的漫长殖民历史，可能对“次级战场”的地方知识更为熟悉。

第四，专注于“次级战场”的准入。通过场景假设，兰德发现，“次级战场”冲突主要涉及准入问题，美国维持在这些地区的存在不应被视为理所当然。中俄正在进入这些地区，并扩大其在外交、经济和信息方面的渗透。这些方面的竞争在很大程度上超出了国防部的范围，而是落到了美国政府的其他部门身上。特别是需要在关键国家建立经济弹性，以确保其目前的准入程度在未来得以维持。

第五，加强与拉丁美洲的联系。兰德建议，为避免潜在的危机并保持在拉美的主导地位，美国应在两个方面加强与拉美国家的军事联系。首先，应努力深化与主要伙伴（如哥伦比亚等）的军事关系，并采取直接措施维持在该地区的基地和准入权。其次，应积极准备应对外国在委内瑞拉、尼加拉瓜和古巴等国家增加存在。与欧洲或印太地区的许多潜在危机不同，俄罗斯和中国在西半球面临着更大的时间和距离挑战，因此美国更具竞争优势。

第六，为“次级战场”的冲突做准备，投入机动性和持续性资产。兰德建议，此类投入包括情报、监视和侦察以及特种作战部队。“次级战场”的大多数冲突场景对美国来说风险相对较低，因此不太可能使美国常规部队做出大规模反应。更有可能的冲突场景发生在偏远地区，远离美军现有基地，因此面临突出的资源配置和部队维持问题。此外，美国可根据需要，与当地代理人合作或是通过他们寻求更广泛的合作，特种作战部队和顾问人员可以发挥重要作用。

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