埃尔多安如何通过危机进行统治（上）
原文信息
【标题】How Erdoğan Rules Through Crisis（1）
【作者】Senem Aydın-Düzgit, Mustafa Kutlay
【日期】October, 2023
【机构】Journal of Democracy
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【译者】刘中民（上海外国语大学中东研究所）
【期数】第299期
【日期】2023年11月6日
雷杰普·塔伊普·埃尔多安总统在2018年（宪法）公投前告诉选民：“把权力赋予你的兄弟”，“你将看到如何处理利率”以及土耳其其他日益严重的经济困境。2018年6月24日，人民结束了讨价还价进行修改宪法的投票，赋予行政机构以权力，进而为今天土耳其的超中央集权总统制（the hypercentralized presidentialism）铺平了道路。
然而，在接下来的五年里，埃尔多安总统带给土耳其公众的是财富和繁荣的对立面：经济遭受了宏观经济不稳定、国家货币迅速贬值、高通货膨胀率以及央行净储备枯竭的影响。疲弱的经济与该国的治理危机类似，2023年2月6日的毁灭性地震造成5万多人死亡，暴露了国家薄弱的制度能力，使其治理危机达到了新的深度。
尽管埃尔多安没有兑现承诺，他还是在2023年5月的最新一次总统和议会选举中再次宣布取得了胜利。他的右翼的正义与发展党（AKP）及其合作伙伴现在在新议会中仍占多数。这就提出了一个关键问题：一个在多方面失败的领导人和政权如何能保持如此的政治弹性？
的确，选举是不公平的，竞争环境也高度有利于现任总统。政府对媒体领域有很强的控制能力，并且可以不受限制地获取国家资源，而正义与发展党在竞选活动中大量使用了这些资源。我们也认识到民粹主义的极化、后真相政治（post-truth politics）和反对派虚弱在埃尔多安选举胜利道路上发挥的重要作用。但我们认为，在土耳其的案例中，威权主义弹性的一个关键且往往被低估的来源，在于威权民粹主义体制下控制国家和控制市场的互动。换句话说，在20多年的执政期间，特别是在2011年大选获胜之后，正义与发展党政府不仅建立了对国家机构的严格控制，还建立了广泛的代理人网络，将社会的不同阶层与国家紧密联系起来。因此，土耳其日益增长的经济和治理危机的影响在整个社会上并不均匀，这有助于解释埃尔多安民粹主义威裁政权的生存能力。
投其所好
在过去十年中，土耳其遭受了严重的民主倒退，以至于该国现在通常与匈牙利和孟加拉国这样的竞争性威权体制并列。该政权也有民粹主义的一面：其威权主义随着极化的兴起以及民主制度和法治的衰落而发展起来。与其他竞争激烈的威权政权的领导人一样，埃尔多安（自2003年以来一直领导土耳其）瞄准了民主社会的堡垒，围攻法院，拉拢商业参与者，打击媒体和独立社会。作为总统，他还奉行试图巩固国内威权政体的外交政策。例如，他利用与希腊和塞浦路斯在东地中海的海上边界争端来促进民族主义，并为他的政府争取支持，并就欧盟—土耳其移民协议进行谈判，除了获得欧洲的财政让步外，还确保欧洲对土耳其不断恶化的人权记录保持默许。
实际上，“通过危机进行统治”构成了正义与发展党政府的主要战略：一个领域的危机不断被另一个领域的危机所掩盖。例如，2020年，33名土耳其士兵在叙利亚伊德利卜省的俄罗斯空袭中丧生，埃尔多安通过引发与欧盟的移民危机，从而转移了公众的注意力。这种操作方式导致了政治和经济领域日益累积的治理危机，并以一种路径依赖的方式（a path-dependent fashion）相互影响。
自2011年以来，土耳其的国家经济干预主义逐步增强。但如果没有强有力的制衡，政府的政策就会削弱土耳其政府的能力。这种政治衰退与经济问题恶化密切相关。随着权力的巩固，正义与发展党成为土耳其占主导地位的政党。伴随2011年连续第三次赢得选举胜利，埃尔多安对通过利用国家资源和权力确保忠诚的裙带联盟（a loyal coalition of cronies）越来越有信心。不透明的公私伙伴关系、大型基础设施项目、公共采购和不断扩大的建筑部门成为他的联盟建设战略的关键经济手段。
埃尔多安总统在建立一个庞大、胜利的联合政府方面比之前的右翼政府要成功得多，该联盟由一个紧密联系的商业领袖网络组成，他们的财富得益于正义与发展党统治下的国家。他的政府采取了双管齐下的战略，将资本持有者与政权紧密联系起来。一方面，一个主要由中小企业组成的新保守阶级——2002年正义与发展党上台时在安纳托利亚内陆城市发展起来——他们的财富和社会地位显著改善。例如，独立工商业协会（the Independent Industrialists and Businessmen's Association，MÜSİAD），一个代表土耳其商业参与者的保守派组织，其经济影响力不断增长，并在正义与发展党政府的支持下，从外围进入政治中心。独立工商业协会目前代表着近6万家企业。该协会的成员雇佣了近200万员工，并以其与政府的密切联系而闻名。
另一方面，正义与发展党政府混合使用胡萝卜（包括补贴、公共采购和来自国有银行的信贷）和大棒（如税收、政治压力、规则和法规）来控制大企业。公私合作伙伴关系已成为土耳其政府为赢得关键商业组织和整个社会支持而使用的主要工具之一。根据世界银行的数据，这些合作关系在2010年代不断飙升：在1990年至2022年约1560亿美元的公私合作关系中，74%（1150亿美元）来自2011年以后。事实上，土耳其的投资超过了三个国家：巴西、印度和中国。事实证明，公私伙伴关系已被证明有助于政府实现两个关键目标。首先，医院、机场、道路和桥梁等大型项目在公民眼中赋予了政府绩效合法性。从2011年到2022年，政府完成了超过450亿美元的机场项目、440亿美元的电力项目和近230亿美元的公路项目。埃尔多安总统经常提到这些巨大的基础设施项目，以提高他作为以解决问题为导向、提供有效公共产品的领导人的形象。其次，这些项目的回报帮助创建了政治上忠诚的商业阶层。
从表面上看，国家与负责承担这些大型项目的市场参与者共同承担这些大型项目的风险。但在土耳其的案例中，合同的不透明性质和授予公司的政治化程序，以及一般的国家补贴和担保，已经将公私合作变成了一种有吸引力的财富分配机制，其结果可能是政府赔钱而公司盈利。从这个意义上说，市场控制的过程与土耳其民主倒退是平行的：行政当局决定市场的赢输，而不破坏市场经济的外观。这些合伙关系集中在几家以与政府关系密切而闻名的私营公司手中。例如，在1990-2018年，五个亲政府的土耳其企业在所有低收入和中等收入国家的投资中名列前茅。
作为回报，商业参与者无论如何都要忠于埃尔多安。亲政府的商业团体回报利益的最重要的方式是投资于媒体部门，帮助政府控制信息环境。因此，除了一些支持反对派的电视频道和低调的网络媒体平台，八个最受欢迎的网络……由五家控股公司所有，其所有者与埃尔多安或他女婿的家族有密切的个人关系。
这些控股公司在媒体部门或能源、建筑等其他战略领域的投资得到了充足的国家支持。例如，德米罗伦控股（Demirören Holding）从国家奇拉特银行（Ziraat）那里获得8亿美元资金，从多安控股（Doğan Holding）手中收购了最大的主流媒体集团。此次收购发生在一个漫长而有争议的过程之后，始于2009年（政府）对多安控股公司征收25亿美元的巨额罚款，它的媒体部门是政府最有力的批评者；在关键的国内外事务中，新的亲政府商业精英通过调动媒体权力和加强亲政府的叙事，在塑造公众辩论方面发挥了积极作用。例如，就在2023年5月第一轮总统选举之前，埃尔多安的竞选广播讲话同时在全国18个电视频道直播——这是土耳其媒体历史上是第一次。因此，21世纪初私营部门扩张和新的经济参与者出现，并没有为企业作为平衡国家的自治行为体铺平道路。相反，这些新的经济行动者在政权的阴影下成长起来，并在很大程度上仍然依赖于国家——政府利用这种依赖来扩大赞助网络和制造一致。
在正义与发展党时代后期，或自2011年以来，国家的经济作用不断扩大以维持占主导地位的政治经济集团。首先，公共采购成为正义与发展党用来使经济竞争环境偏向政治偏袒的另一个工具。公共采购法在21世纪初根据欧盟的标准进行了改革，在正义与发展党的统治期间被修改了近200次，以使政府更容易使采购过程政治化。政府逐步控制市场的战略导致了土耳其在2010年代经济竞争力的下降。最近的一项研究调查了2010年至2019年的所有公共采购交易，结果发现：
以接受公共采购公司的有效数量来衡量的（土耳其）竞争力水平已经大幅下降。……竞争力的下降并不仅仅仅限于最高水平的采购协议。在所有的采购交易中，竞争都有所下降，尤其是在2013年之后，这一趋势从那时起一直在继续。
其次，政府于2016年成立了土耳其财富基金（TWF），以管理股本价值为330亿美元的公共资产。土耳其财富基金不同于大多数其他主权财富基金，因为它不依赖于大量的石油收入或贸易顺差。土耳其既没有丰富的自然资源，也没有大量的经常项目盈余。相反，土耳其财富基金是一家有资产支持的发展基金。原则上，该基金可以作为一个重要的金融工具，通过向私人投资者选择规避的战略部门投资提供公共支持，来协助土耳其长期发展目标的实现。在实践中，由于基金的目标模糊，以及与基金管理有关的重大透明度和问责制存在问题，其影响更加可疑。此外，土耳其财富基金投资行为的最终权力掌握在土耳其总统兼基金会主席手中。
第三，过去十年来，政府限制了独立监管机构的权力。2001年经济危机后建立了自治监管机构，以减少对市场运作的政治干预。更大的独立性使中央银行能够奉行更常规的货币政策，而银行监管和监管局（the Banking Regulation and Supervision Agency）则通过限制道德风险问题来更好地监管银行业。但政府从2011年6月开始撤销了监管机构的独立性，进一步使其能够重塑国家和市场之间的关系。政府的频繁干预破坏了中央银行的政策自主权，迫使它采纳了埃尔多安总统备受争议的货币政策理论，即高利率会导致通货膨胀。国有银行的政治压力使扩大“对好朋友不良信贷”的旧习惯死灰复燃，以及向消费者和企业发放廉价贷款以提振经济增长。
注：治理指标的值介于+2.5（最高）和-2.5（最低）之间。治理指标的累积变化值介于+5.0（最高）和-5.0（最低）之间。积极的变化意味着使治理能力增加；消极的变化是指在规定期间内治理能力下降。
2010年代的政府干预导致了显著的制度衰朽和国家能力的下降。如上图所示，自2013年以来，土耳其的治理指标急剧恶化。引用海明威的话，土耳其的制度以两种方式倒退：“渐进的和急速的”。因此，很难确定土耳其经济治理危机的具体根源，但2018年6月的公投用总统制取代了土耳其的议会制特别值得一提。埃尔多安声称，在一个更强大的总统制中，政治权力的集中化将促进官僚协调，减少繁文缛节，加快决策，促进经济稳定和投资。
但是，事实却恰恰相反。在公投几个月后与美国的外交争端中，土耳其里拉损失了约30%的价值，这反映出市场参与者对新的总统制和埃尔多安女婿贝拉特·阿尔贝拉克（Berat Albayrak）领导下的经济团队的怀疑。制度衰朽主要反映在关键经济职位的频繁更换。例如，自2018年以来，土耳其有5名不同的央行行长、5名财政部长以及5名统计局局长先后就职。
埃尔多安总统没有尽快修改他的经济政策，而是坚持到2023年5月的选举。2021年底，政府推出了一套称为土耳其“新经济模式”的新政策。由于中央银行的独立性主要存在于纸面上，其他关键经济机构的自治早已消失，埃尔多安可以在不受主要机构审查和否决的情况下尝试他的经济理念。作为高利率导致通胀这一非常规观念的坚定倡导者，埃尔多安推动央行将其政策利率从2021年9月的19%降至12月的14%。2023年初，利率进一步降至8.5%，远低于通胀率。结果，土耳其里拉的价值急剧恶化，通货膨胀率飙升。
制度衰朽和忽视专业知识的危险组合导致了埃尔多安模式的巨大失败。政府被迫通过引入外汇定期存款项目和出售价值数十亿美元的央行储备金以稳定汇率，减少对外汇的需求。埃尔多安的政策也未能缓解土耳其经济的结构性问题。土耳其的经常性项目赤字持续存在，因为该国的贸易赤字在2022年急剧膨胀至前所未有的1100亿美元。从2019年到2022年，外债创历史最高水平，外国直接投资降至109亿美元，其中近一半投资于房地产行业，而不是提高经济生产率和创造良好就业机会的投资。据官方数据显示，土耳其通货膨胀率继续上升，到2022年10月达到85.5%，到2023年4月降至44%。消费者价格上涨的压力被房价的大幅飙升所加剧：2023年2月，央行的住宅房地产价格指数从2017年的基础水平（100）升至767.9。
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