改革阿尔及利亚的社会保障体系：

公共政策、社区参与和全民基本收入的潜力

原文信息

【标题】Reforming Algeria’s social protection system：Public policies, community participation and the potential for universal basic income

【作者】Walid Merouani, Hayat Messekher, Adel Hamaizia, Mahrez Ait Belkacem

【日期】November 6, 2023

【机构】英国皇家国际事务研究所/查塔姆研究所（Chatham House，the Royal Institute of International Affairs）

【链接】https://www.chathamhouse.org/sites/default/files/2023-11/2023-11-06-algerias-social-protection-merouani-et-al.pdf

编译信息

【译者】李意、唐瑛（上海外国语大学中东研究所）

【期数】第302期

【日期】2023年11月17日

自1962年脱离法国以来，阿尔及利亚建立并维持了积极的社会保障体系，但这一体系正面临严重压力，需改革其筹资模式以实现可持续发展。“社会保障”并无明确定义，在不同国家涉及不同内容。这些政策措施的目标是保护弱势群体，并为全社会提供更公平的机会。依据联合国开发计划署（UNDP）的说法，本报告将其定义为一套为人们提供社会服务的政策、计划或工具。在规划层面，社会保障包括社会救助、社会保险和劳工政策。当前阿尔及利亚的社会保障体系由社会救助和社会保险两部分组成。该国宪法载有界定国家基本价值观的文本，强调了社会保障对改善人口福利和加强复原力的作用。

一、阿尔及利亚社会保障面临的主要挑战

部分由于新冠肺炎疫情（COVID-19）、通货膨胀压力和俄乌冲突，当前的全球经济和政治背景对阿尔及利亚福利国家产生了影响，并限制了其财政空间。因此，阿尔及利亚政府必须重新审查其社会保障政策的结构，并实施适合该国当前社会经济形势的战略。

阿尔及利亚近年来面临许多宏观经济挑战。例如，该国经常账户余额占国内生产总值（GDP）的比例从2006年的26%降至2021年的-2.8%。由于人民日益增长的社会需求和社会保障制度财政空间有限的制约，政府无法进行必要的改革。

此外，尽管近年来石油和天然气价格的上涨提高了政府的预算，社会保障计划也因此受益，但仍需寻找其他途径以确保社会保障的长期可持续性。2019年，国际劳工组织（ILO）和联合国妇女署发布了为社会保障和可持续发展目标（SDGs）实现额外财政空间的手册。这一工具可以为阿尔及利亚政府提供有益的指导。额外的财政空间将有助于解决阿尔及利亚另外两个主要的社会保障挑战：扩大覆盖范围和改善社会保障福利。

二、阿尔及利亚福利国家概况

阿尔及利亚社会保障建立于1945年。在殖民时期，该国公民仅能获得有限福利。1962年独立后，政府对该制度进行诸多改革，包括将覆盖范围扩大到弱势群体，并出台了多项社会福利法。2016年，阿尔及利亚将GDP的8.9%用于社会保障，这一数字高于阿拉伯世界平均水平，但低于埃及和全球平均水平。

由于健康和教育是阿尔及利亚独立后的优先事项，政府出台了两项主要法律：1974年的《免费医疗保健法》和1976年的《教育法》。目前阿尔及利亚的卫生支出约占GDP的5%至6%，高于中东和北非地区的平均支出；教育支出占GDP的比例高于其他国家和地区，包括中东和北非地区和中等收入国家的平均水平。社会保险制度将与工作相关的风险覆盖范围扩大到阿尔及利亚工人及其家庭，但有效覆盖率仍然很低，2019年估计仅占人口的58%。政府还采取了现金转移支付、求职援助计划、创业支持计划等措施，创造了大量就业机会。但所有计划于2019年停止，并在2022年被失业现金转移所取代。就业计划没有评估受益人的技能及其教育是否适合新工作，而这些人往往不具备雇主所要求的特定技能。

当前，阿尔及利亚的社会保障体系包含由不同机构管理的几个分散的计划，缺乏连贯性。报告显示，阿尔及利亚有针对所有类别弱势群体的不同类型的社会保障方案，但很多方案遗漏了不少人。这表明，阿尔及利亚当前的挑战在于覆盖水平低、筹资不足和不可持续，这造成了机会不平等、弱势群体被排斥以及缺乏社会凝聚力等问题。观察家们指出该国福利充分性不够，社会保险也很低。在查塔姆研究所的一项调查中，28%的受访者表示社会保障服务“差”或“非常差”。

虽然阿尔及利亚有一个广泛和相对全面的社会保障制度，也取得了长足进步，但从某些指标来看，阿尔及利亚的福利国家制度与全球平均水平相比仍显不足，在覆盖范围和福利充分性方面都有提升的空间。

三、非国家社会保障和福利

来自非国家行为体的社会保障在阿尔及利亚提供了包括社会、宗教、社区或传统结构等不同形式的团结，其多元化仍在扩大。

由于覆盖不全面，在阿尔及利亚仍有许多人依靠“非国家社会保障行为体”的非国家来源的转移支付，例如家庭和亲属、朋友、邻居以及传统的社区组织。许多家庭还依赖移民的汇款。而这些保障通常以关系为基础，在组织、资金来源、活动和持续时间方面各不相同，他们的贡献也难以量化。然而，正式的非国家社会保障行为者，例如社区组织、宗教组织和民间社会组织，倾向于保留其活动记录，主要是因为对其捐助者的道义义务或法律责任。这项活动必须遵守政府（通常是内政部和地方当局）颁发的允许这项工作的协议。

宗教团结体现在瓦格夫（wakf）制度，它们允许个人将财产捐献给慈善事业，从而提升社会福祉。天课作为穆斯林的宗教义务，通过宰卡特（zakat）实现征税，实现财富再分配。

基于社区或传统的团结主要体现在村庄协会，如卡比利亚地区的德吉玛协会（djemaa）就是通过互助和传统合作，帮助社区成员解决各种问题的。这些本地的协会更能了解和响应目标人群的需求，解决当地人们对经济、社会、文化、政治和环境方面的不满。近年来，这些协会开始寻求正式地位，并与地方政府合作。

国家和地方民间社会组织汇集各类资源以促进科学、宗教、教育、环境等领域的活动。许多组织在全年或危机期间提供服务。在COVID-19大流行期间，它们在提供医疗设备、宣传医疗知识、食物救援等方面发挥了重要作用。这些组织官僚主义程度较低，更能够快速响应援助请求，同时也能保证匿名，从而保护受益人的尊严。

国家和非国家社会保障行为体的合作可以更有效地满足人们的需求，弥补社会体系的不足。为了实现这一目标，需要改进数据收集、落实确保匿名化、透明度和包容性的程序，以更好地服务社会中最需要帮助的人。

四、COVID-19社会保障对策

阿尔及利亚在应对COVID-19大流行中采取了一系列紧急措施，对社会保障体系和经济产生了影响。政府实施了全面封锁措施，对卜利达等城市进行隔离。尽管仓促出台的政策反应和措施的效率值得商榷，但成功缓和了部分经济冲击。政府还提供紧急现金转移，支持最贫困家庭，并鼓励私企帮助员工。然而，非正规部门工人，特别是运输工人、家政工人和清洁工等弱势群体受到不成比例的影响，他们难以从政府计划或其他服务中获益。

为了保持社会距离，政府要求行政部门和公共机构让至少50%的员工休特别假，优先考虑妇女、慢性病患者和非必须在工作场所工作的人。此外，政府提高了最低工资水平，实施所得税豁免，对医护人员提供收入补贴，并加强国家粮食储备。尽管政府采取了诸多努力，但确定有某些弱势群体（如非正规部门工人）比较困难。政府还颁布了多项行政命令，包括社会保险金缴纳期限的延长、非雇员社会缴款的推迟等，以支持民众和企业。医疗保健方面，政府保留了各种社会援助计划，包括对COVID-19相关医疗费用的报销。

针对COVID-19，阿尔及利亚采取了44项政策措施，主要集中在财政政策支持和卫生保健方面。虽然这一数字相当可观，但与其他中东和北非国家相比，其措施数量较少，可能反映了不同国家在改革和危机应对方面的能力不同。鉴于这些政策的影响尚未得到评估，本研究无法提供关于其有效性的结论。

五、针对SDGs的社会保障绩效

阿尔及利亚在实现SDGs方面取得了持续进展，但仍需面对挑战。自2000年以来，该国一直致力于实现SDGs，设立了部际协调委员会监测和评估目标实施情况。在实现SDGs的总体表现中，阿尔及利亚在全球排名第64，得分为71.5%，高于中东和北非地区平均水平，但多个目标仍面临挑战。

在SDGs 1.3方面，阿尔及利亚政府宣称80%的人口享有社会保障，但2019年劳动力调查显示，42%的工人未受社会保障覆盖。故政府采取了一系列措施，包括2022年的失业救济计划，以扩大社会保障覆盖范围。

在SDGs 3.8方面，阿尔及利亚提供了免费全民公共医疗服务，但由于医疗设备不足和医生薪资低，服务质量受到争议。2022年，至少有1200名医生离开该国。在全民医疗保健服务覆盖方面，阿尔及利亚在全球平均水平上表现较好，但进展速度相对较慢。

在SDGs 8方面，阿尔及利亚采取了青年就业战略，但仍面临失业率高和非正规就业问题。

在SDGs 10方面，调查结果表明，持续存在的问题继续导致贫富差距扩大。69%的受访者认为过去两年中差距显著增加，只有12%相信资源公平分配给最需要的人。与全球和中东和北非平均水平相比，阿尔及利亚的失业率很高。虽然阿尔及利亚在降低失业率方面取得了重大进展，但在创造就业方面需要做出更大努力。

阿尔及利亚在可持续发展目标方面取得了一些进展，但需要解决数据不足、社会登记等挑战。引入全民基本收入（UBI）等社会保障方案可能有助于改善情况，促进可持续和包容性经济增长，加快阿尔及利亚实现SDGs的进程。

六、社会保障改革

阿尔及利亚政府正面临经济衰退，对社会保障体系的改革仍持谨慎态度。政府采取了渐进式改革，包括针对19至40岁人群的失业津贴方案等措施，以便限制潜在的社会动荡和政治冲突。

阿尔及利亚的能源补贴导致国内价格偏低，但对政府预算影响负面，且效率低下，这一补贴主要惠及国家最富有的20%的人口。据调查显示，受访者支持减少汽车燃料和能源补贴，倾向于更有针对性的福利制度。

鉴于阿尔及利亚面临的社会经济挑战，UBI可能是一项潜在的变革性政策干预，以有效解决贫困和不平等问题，改善社会保障，促进经济发展。虽然阿尔及利亚对此尚未进行深入讨论，但国际研究表明UBI具有简单、适应性、降低贫困和不平等的优势。然而，UBI的成本因福利水平、目标和融资模式而异。对阿尔及利亚而言，特别是考虑到可能对劳动参与率和通货膨胀率的负面影响，成本和可负担性是关键挑战。

成本分析显示，在阿尔及利亚引入UBI的成本差异很大。但一种可行的选择是利用UBI来弥补贫困差距，即穷人脱离贫困线所需的数额。但ILO指出，UBI只有在补充现有补贴的情况下才能有效减少贫困。因此，阿尔及利亚政府可能需要通过重新分配公共支出、扩大社会保障范围、动用外汇储备、与私营部门合作、审查非法资金流动等方式为社会保障筹集资金。

然而，阿尔及利亚的任何UBI提案都需要仔细设计，考虑到该国的独特背景、预算限制和政治现实。批评人士认为，UBI的实施成本可能过高，可能会抑制工作积极性，而且可能在政治上不可行，在经济上也负担不起。鉴于此，政府可以在选定地区实施UBI试点方案，以获取经验证据并进行调整和改进。仍需强调的是，为了确保全面和可持续的社会保障体系，UBI与其他社会保障措施（包括对教育、医疗保健和创造就业的投资）一起协同才能发挥最佳作用。

七、结论和建议

阿尔及利亚社会保障体系的审查和改革至关重要。目前的体系包括国家、非国家、正式和非正式服务和行为体，其中非国家行为体的丰富性和多样性突出。阿尔及利亚在实现SDGs方面取得了进展，但仍有8项SDGs面临“重大挑战”。

现有社会保障体系虽然法律框架完善，但在覆盖面和适当性上存在差距。提出一项总体的国家社会保障战略是改革的关键，这一战略需要考虑短期、中期和长期，并以风险和脆弱性评估为基础，有必要定期收集数据，以便监测和评价社会保障方案和建议。

提出总体的国家社会保障战略可为创新的社会政策提供空间。战略应关注填补社会保障能力与现有风险之间的差距，特别是关注被排除在外或落后的地区。战略需要考虑社会保障的变革性要素，促进公平，保护少数群体权利，并考虑环境可持续性和性别问题。

综上，报告建议：

1. 进行全面、独立的研究，评估实施能源补贴改革和扩大现金转移的最有效方式，包括行为变化、利益相关方分布图、政治经济分析和战略沟通。

2. 开发综合数字信息系统，加强社会保障项目之间的管理和沟通，使不同项目之间能够共享数据并进行协调，促进国家和非国家行为体之间的合作和伙伴关系。

3. 提高财政空间，将社会保障措施的覆盖面扩大到所有弱势群体。考虑重新确定公共支出优先顺序、明智支出和改善收入收集，可以通过试点研究对非正规微型和小型企业进行税制改革试验。

4. 利用机器学习和大数据等创新方法定期收集社会保障和家庭数据，优先加快数字化进程，提高数据收集的效率。

5. 考虑实施一项研究，包括对UBI的设计、可行性、成本和效果进行试点。试点研究可在特定区域或特定年龄组进行，与利益攸关方协同合作，可借鉴其他国家的最佳做法。

6. 优先考虑更积极的社会政策，如重新启动劳动力市场政策，提高就业水平。提高家庭津贴政策的适当性，提供儿童保育方案以促进妇女经济参与。这样做，决策者可以确保社会保障措施不仅为有需要的人提供紧急救济，而且还能促进社会包容、性别平等和可持续发展。

（本简报仅提供参考译文，以作交流之用，文中陈述和观点不代表编译者和编译机构的立场。如需引用，请注明原文出处。）